지방재정의 이해

오관영(좋은 예산센터 상임이사)

1. 정부 정책은 예산과 근거가 있어야 한다.

정부의 정책은 법령과 예산, 계획을 그 실현수단으로 하고 있다. 법령 중에서 가장 상위에 있는 법률은 국회를 통과해야 성립한다. 그리고 예산도 국회를 통과해야 성립한다. 법률은 개정이 되지 않는 한 지속적으로 적용되는 제도적인 틀이고, 예산은 1년 단위로 편성되는 것이라면, 수년 동안에 걸쳐서 행정이 달성하고자하는 목표를 달성하는 것이 계획이다. 계획은 행정주체가 장래 일정기간 내에 도달하고자하는 목표를 설정하고, 그를 위하여 필요한 수단들을 조정하고, 통합하는 작용, 또는 그 결과로 설정된 활동기준을 말한다.

여성발전기본법은 이 법의 구체적인 시행을 위해 매년 여성정책기본계획을 수립하도록 되어 있다. 그리고 여성발전기본법은 매년 중앙과 지방자치단체가 그 시행실적과 시행계획을 보고하도록 되어 있다.

<표 1> 법령․계획․예산과의 관계
법령	계획	예산
○ 여성발전 기본법 개인의 존엄을 기초로 하여 남녀평등의 촉진, 모성의 보호, 성차별적 의식의 해소 및 여성의 능력개발을 통해 건강한 가정의 구현과 국가 및 사회의 발전에 남녀가 공동으로 참여하고 책임을 분담	○ 제2차 여성정책기본계획 (2003-2007) 1. 정책에 양성평등관점 통합 1-1. 여성정책추진기구 확대 및 성인지적 예산수립 1-2. 정책의 성별분석을 위한 기반 조성	○성인지 예산 성특정예산 일반예산 여성발전 기금 등

여성정책 업무와 이에 책정된 예산은 여성관련 제반 법률 및 제반 계획에 근거하고 있다. 여성정책 업무와 예산과 관련된 법률 및 계획들은 여성발전기본법, 일제하일본군위안부에 대한 생활안정지원법, 성폭력범죄의 처벌 및 피해자 보호 등에 관한 법률, 윤락행위방지법, 가정폭력방지 및 피해자 보호 등에 관한 법률, 남녀고용평등법, 남녀차별금지 및 구제에 관한 법률, 근로기준법, 여성기업지원에 관한 법률, 모자보건법, 아동복지법, 사회복지사업법, 영유아보육법, 각 지방자치단체 여성발전 기본조례, 각 지방자치단체 여성발전기본계획 등이다.

또한 2002년 국회 여성위원회는 “1) 정부는 예산안편성지침의 작성 및 예산안편성에 있어서 성인지적 관점을 적극적  으로 반영할 것을 촉구한다.  2) 정부는 예산안에 대한 시정연설에 있어서 여성관련 예산의 편성지침 및 내용을 명확히 밝힐 것을 촉구한다. 3) 여성관련 예산과 정책을 운영하고 있는 각 행정부처는 여성관련 예산의 현황 및 편성내역 등을 종합적으로 파악할 수 있도록 관련 자료를 여성부와 국회 여성위원회 및 예산결산특별위원회에 제출할 것을 촉구한다.”는 ‘성인지적예산편성 및 자료제출 촉구 결의안’ 채택했다.

1) 조례

현재 각 지방자치단체의 실태를 보면, 대체적으로 여성정책 관련 자치입법들은 여성발전기본조례 및 시행규칙, 여성관련 시설의 설치ㆍ운영에 관한 조례, 보육조례 등이다. 예를 들어 서울시의 경우에도 여성발전기본조례와 시행규칙, ‘여성발전센터 설치 및 운영조례’와 시행규칙, ‘서울특별시 재단법인 서울여성 설립 및 운영에 관한 조례’, 서울특별시 보육조례가 제정되어 있다.

지방자치단체의 조례는 지방행정정보은행(http://www.laib.go.kr)를 활용하면 확인할 수 있다.

여성정책 관련 자치입법(조례, 규칙)의 핵심은 ‘양성평등 실현을 위한 구체적이고 실효성 있는 조항들을 포함하고 있는지(양성평등 지향성)’와  ‘여성정책의 수립과 집행과정에 시민참여를 어떻게 보장하고 있는지’로 좁혀질 수 있다. 후자를 다르게 표현한다면, 여성관련 조례가 여성정책의 민주성, 투명성, 책임성을 얼마나 확보하고 있는 지로 표현할 수도 있을 것이다.

또한 중요한 문제는 여성장애인이나 문해(文解) 능력이 없는 여성처럼 여성 중에서도 더 열악한 지위에 있는 소수자의 인권과 참여를 어떻게 보장할 것 인지이다. 이들 여성들이 사회 속에서 자신의 목소리를 낼 수 있고, 참여할 수 있어야만 진정한 양성평등의 실현도 가능할 것이다.

2) 예산

성인지 예산은 여성과 남성에 대한 정부의 수입과 지출의 효과를 평가하는 중요한 방법으로 예산이 남녀간의 경제, 사회적 기회에 미치는 영향과 기여도를 평가하는 것이다. 성인지 예산분석은 정부의 예산(세입, 세출)의 편성, 집행, 결산 등  재정 운용 전 과정에 걸쳐 성별영향에 대한 인식을 전제로 이를 반영하는 과정 및 도구이다. 2007년 기획예산처 예산안 편성 지침에는 ‘성별영향에 대한 고려가 필요한 사업은 예산요구서에 포함하도록 했다.

￭ 국가재정법안

- 26조(성인지예산서의 작성)

- 34조(예산안의 첨부서류): 10항 성인지예산서

- 56조(성인지 결산서의 작성),

- 57조(결산보고서 등의 작성 및 제출)

- 부칙 1조(이 법은2007년 1월부터 시행)

- 부칙 5조(성인지예산은 2010년 부터 시행)

예산분석과 관련해서는 천안 복지세상과 한국여성민우회의 성인지적 예산분석 사업을 참고할 수 있다. 이들은 각각 ‘인권’과 ‘성평등’이라는 가치를 가지고 예산을 분석하고 있다.

최근 천안 복지세상이 진행하고 있는 ‘사회복지 예산운동’은 사회복지 각 분야의 여러 이해관계자들이 모여 현재 필요한 지역사회의 사회복지 내용에 대한 내부 합의의 과정이며 그것을 자치단체에 제안하고 정책화하기 위한 과정이라 할 수 있다. 이를 위해 천안 복지세상은 사회복지 예산학교 이후 천안의 16개 사회복지 기관․단체와 함께 ‘참여예산복지네트워크’를 결성하였다.

천안시 참여예산복지네트워크는 예산분석은 ‘교육 → 조직 → 참여 → 대안모색(정책제안)’의 과정으로 진행된다.

<표 2> 천안시 참여예산복지네트워크의 운동 단계
교육 단계		조직 단계		참여 단계		대안 모색
복지정책과 예산의 문제점을 인식하는 단계 ▪사회복지예산학교 ▪참여예산 복지워크숍	⇨	복지 분야별 실천방안 작성을 위한 단체간 연대 단계 ▪총괄/보육․아동/청소년/여성/노인/장애인/빈곤․실업/복지인프라 등 분과 구성	⇨	사회복지정책․예산분석 단계 ▪정책대안 및 대체예산 작성	⇨	통합된 복지예산 제안 및 관철 단계 ▪ 사회복지 정책토론회 ▪각종 캠페인

2. 예산의 이해-> 예산을 이해하기 위해 필요한 다섯 가지 개념

- 지방예산의 개념-> 정책(사업)/세입․세출/기간

- 예산의 구조->일반회계/특별회계/기금/(교육특별회계)

- 세입-> 자체수입/의존수입/지방채

- 세출-> 분야/부분, 조직-정책-단위-세부-편성목

- 과정-> 편성/심의/집행/결산․검사

1) 지방예산의 개념

지방예산은 지방자치단체의 기관유지와 주민복지 및 지역개발 등 행정본연의 목적수행을 위한 경비를 조달하고 배분하는 계획으로 ①기간면에서 1년으로 정하여(회계년도) 있고 ② 내용면에서 당해단체의 사업계획이 반영되어 있으며 ③ 형식면에서 1년동안 수입예상액의 “세입”이라는 견적(見積)을 “세출”이라는 형식을 통해 배분해 놓은 것이다.

(1) 가치판단과 사실판단

일반적으로 정책결정자는 가치판단과 사실판단 및 양자의 연결관계에 관한 판단하에 결정을 내린다.

사실판단 : 재원의 지출이 어떤 효과을 가질 것인가? (인과관계)

가치판단 : 그 효과는 바람직한가?(가치의 동조 여부)

(2) 사업에 대한 결정과 금액에 대한 결정

예산결정은 정책또는 사업의 결정과 금액에 대한 결정으로 이루어진다.

정책결정 : 정책목표 또는 사업 목표을 달성하기 위한 대안을 선택(이산적 범주)

금액결정 : 선택된 정책대안 또는 사업 대안에 소요되는 비용을 계산하여 화폐적 수치

부여(연속적 범주)

(3) 예산결정의 경제적 성격과 정치적 성격

규범적으로는 예산배분을 통해 예산상의 목적을 달성해야 한다. 그러나 현실적으로는 배분과정에서 서로 많은 몫을 차지하려는 참여자들의 영향력이 작용하게 된다. 전자는 배분과정에서 경제적 측면, 후자는 정치적 측면을 표현한다.

경제적 성격 : 어떻게 예산상의 이득을 극대화시킬 것인가? (합리적 예산배분)

정치적 성격 : 예산상의 이득을 누가 얼마만큼 향유할 것인가?(몫의 배분)

2) 예산의 구조

<표 3>예산의 기본구조: 지방정부
	세 입	세 출
일 반 회 계
특 별 회 계 - 공기업특별회계 - 기타특별회계
교육비특별회계
기 금
출처:윤영진(새 재무행정론, 1998)

이 표는 다음 두가지 사실을 보여준다.

① 세입예산과 세출예산이 각각 일반회계와 특별회계로 구성되어 있다.

② 일반회계예산과 특별회계예산이 각각 세입과 세출로 구성되어 있다.

3) 세입예산

지방자치단체의 세입예산은 법적강제에 의거 의무적으로 징수하는 지방세와 재산매각, 사용료, 수수료 등 세외수입 및 지방교부세, 국고보조금과 지방채로 충당하며 세입은 자치단체가 확보 가능액을 판단하여 자체적으로 결정하되, 국가에서 지원하는 지방교부세, 국고보조금은 국가에서 내시·결정하며 지방채무는 자치단체가 지방의회의 의결을 얻어 발행하되 행정자치부장관의 승인을 얻어야 한다.

여기서 세입 예산중 지방세와 세외수입 및 지방교부세는 개략적으로 자치단체가 세출용도의 결정 즉 재원의 배분에 있어 자율성이 부여된 자주재원 성격이며 국고보조금 및 지방채는 주로 사업시행을 위한 재원으로 세입결정시 세출용도가 지정된 지정재원 성격이다.

세입예산 과목분류에 있어 가장 큰 분류는 세입의 원천별로 보아 지방자치단체가 자체적으로 재정활동을 통하여 징수내지 수납하는 자체수입인 지방세, 세외수입과 국가로부터 지원받는 의존수입인 지방교부세, 국고보조금 및 외부로부터 차입하는 지방채로 나누고 있다. 여기서 기초단체에서는 광역단체로부터 조정교부금(자치구만 해당), 재정보전금(시·군만 해당) 및 보조금(시·군·자치구 해당)를 교부받고 있으며 이는 의존수입으로 분류된다.

<표 4> 세입과목 분류체계
장	관	항	목
세입원천별 대분류	세입원천별 중분류	세입종목별 분류	세입종목별 소분류
지방세수입	지 방 세	보 통 세 목 적 세 과년도수입	12개 세목별 5개 세목별
세외수입	경상적세외수입	임대수입,사용료, 수수료 수입등 6개항	24개목
	임시적세외수입	재산매각수입,전입금, 부담금등 9개항	25개목
지방교부세	지방교부세	지방교부세	지방교부세 특별교부세
조정교부금 및 재정보전금	조정교부금 재정보전금	조정교부금 재정보전금	조정교부금 재정보전금
보 조 금	국고보조금등 시도비보조금 등	국고보조금등 시도비보조금 등	국고보조금, 광특보조금, 기듬 등 시도비보조금 등
지 방 채	국내차입금 국외차입금	차입금등 3개항 국외차입금	정부자금채 등 9개목 국외차입금

4) 세출예산

2008년부터 기존의 품목예산서에서 사업예산서로 변경되었다. 사업별 예산서는 예산서상에 조직-정책-단위-세부-편성목만 표시된다. 이것은 성과관리 극대화를 위해 집행부의 자율성 보장을 위한 것이다. 지방의회의 예산안 심의 편의 도모, 시민단체·주민 등 이해관계자의 정보욕구 충족을 위하여 별도의 정책·단위·세부사업 설명서를 제공한다.

회계별

기능별

조직별

경비유형

성질/품목

사업

∙일반회계

∙특별회계

∙기금

∙장(5)

∙관(16)

∙항(자율)

∙세항(자율)

∙세세항

(대4/소8)

∙목(38)

∙세목(109)

∙산출기초

(비구조화)

예산구조外

예 산 구 조 內

현

행

정책사업

단위사업

세부사업

편성목

조직별

재원별

산출근거

관리유형등

∙단일기능

∙회계구분

∙경상/투자

∙재원구분

∙사업주체구분

∙그룹(8)

∙편성목(38)

예 산 구 조 外

예 산 구 조 內

개

편

기능별

통계목별

<표5>세출 용어
예산구조	중장기 관점에서 재원을 전략적으로 배분할 수 있도록 기능-사업-품목을 체계적으로 연계하여 재원 배분 경로를 최적화한 구조를 말하며, 종전의 품목예산제도에서는 장-관-항-세항-세세항-목-세목의 구조를 의미
기능	정책을 실현하기 위한 정부 고유의 영역을 말하며, 분야 및 부문을 통칭하여 기능이라 함
분야	정부 정책 실현의 고유 영역을 일차적으로 분류한 것을 말하며, 분류 결과가 항상적이고 고정되는 것이 아니라 환경 변화 및 국제 재정통계 기준 변경 등에 따라 영향을 받을 수 있	변경 (기존의 장 수준)
부문	분야 만으로는 국내외 재정통계 목적 등에 미흡하여 각 분야를 한 단계 더 세분한 것을 말하며, 분야와 마찬가지로 환경 변화 및 국제 재정통계 기준 변경 등에 따라 영향을 받을 수 있음	변경 (기존의 관 수준)
사업	정책·단위·세부사업을 통칭하거나, 개별 정책사업, 단위사업, 또는 세부사업을 의미	신설
사업구조	지방자치단체의 전략과 정책을 체계적으로 사업에 반영하기 위해 분야부문과 정책사업단위사업세부사업이 일정한 규칙에 따라 계층을 형성하도록 한 구조	신설
정책사업	동일한 목적을 가진 다수의 단위사업들의 묶음을 의미하며, 자치단체 정책수행을 위해 설정되는 세출예산서상의 일차적 사업단위로서, 하부사업인 단위사업 설정 근거가 됨	신설
단위사업	정책사업을 세분한 다수의 실행단위로서, 정책사업을 수행하기 위한 활동 근거	신설
세부사업	단위사업을 수행하기 위한 수 개의 사업단위로서, 예산서에 나타나는 가장 하위의 사업단위	신설

5) 예산과정

예산과정은 지방자치단체의 1)수입 가능한 재원을 2)누구를 대상으로 3)어떤 목적으로 4)어떤 지출경비로 5)얼마를 배분 집행할 것인가를 결정하는 공식적인 절차와 과정을 말하는 것으로 이러한 예산과정(budget process)은 지방자치법, 지방재정법 등의 관계규정을 기초로 하여 예산안의 편성과 심의·의결, 예산집행, 결산의 과정을 거쳐 예산집행의 책임이 해제된다.

< 표 6> 예산과정의 흐름
	2010	2011	2012	2013
2013년도 예산	-	-	중기재정계획수립, 투·융자심사 예산편성·심의	예산집행
2012년도 예산	-	중기재정계획수립, 투·융자심사 예산편성·심의	예산집행	결 산
2011년도 예산	중기재정계획수립 투·융자심사 예산편성·심의	예산집행	결 산	-
2010년도 예산	예산집행	결 산	-	-

이러한 예산과정은 통상 3년의 기간이 소요된다. 왜냐하면 당해년도의 예산집행은 1회계년도 내에서 종료되지만, 예산의 편성과 심의는 전년도에, 예산에 대한 결산은 후년도에 이루어지기 때문이다.

지방예산과정에 참여하는 주체로는 지역주민, 지방자치단체의 장, 지방의회의원, 정당, 이익집단, 각 중앙관서장 등을 들 수 있다.

6) 지방재정 운영시스템

지방자치단체의 예산과 관련해서는 지방자치법, 지방재정법 등에서 지방재정관리제도들을 두고 있다.

<표7> 현행 운영중인 재정관리제도

구 분	재정관리제도	법 적 근 거
예산편성과 관련한 제도	▪ 중기지방재정계획제도 ▪ 투⋅융자심사제도 ▪ 지방비부담 협의제도 ▪ 지방채발행승인제도 ▪ 사업예산제도	지방재정법 제33조 지방재정법 제37조 지방재정법 제22조⋅제23조⋅제26조, 지방재정법시행령 제35조, 보조금의 예산및관리에관한법률 지방자치법 제124조, 지방재정법 제11조 지방재정법 제5조
예산집행 및 결산과 관련한 제도	▪ 복식부기회계제도 ▪ 지방재정분석⋅진단제도 ▪ 지방재정인센티브 및 교부세 감액제도 ▪ 지방재정상황 주민공개 ▪ 예산편성의 주민참여 및 공개 확대	지방재정법 제53조 지방재정법 제54～57조 지방교부세법 지방재정법 제60조 지방재정법 제39조

< 지방예산운영시스템 >

중 기 재 정 계 획 (지방재정법 제16조)	- 예산편성 이전에 계획을 수립하여 당해년도 예산편성의 기본으로 활용

↓

재정투·융자심사 (지방재정법 제30조)	- 중기재정계획에 반영된 사업을 대상으로 투·융자 심사를 거쳐 그 결과를 기초로 예산편성

↓

예산편성기본지침 시달 (지방재정법 제30조)	- 지방예산편성기준 및 지방예산과목구분과 설정 규정 - 전년도 7월 31일까지 시달

↓ -----------------------

지방자치단체별 예산편성요구 방침설정

예   산   편   성

․시  ․  도 : 11.11일까지

․시․군․구 : 11.21일까지

(지방자치법 제118조 제1항)

↔	지방교부세	- 내시(전년도 10월중)
	국고보조금	- 내시(전년도 10. 15)
	지방채발행승인	- 승인(전년도 10월말)

↓

예   산   의   결

․시  ․  도 : 12. 16일까지

․시․군․구 : 12. 21일까지

(지방자치법 제118조 제2항)

→	행정자치부에 보고

↓

결  산   보  고

・결산서 작성 : 다음연도 5.19일까지

(지방자치법 제125조)

・의 회 제 출 : 다음연도 6월말까지

(지방재정법시행령 제38조)

→
	지방재정분석・진단

3. 지방자치 변화, 분권과 참여 그리고 혁신

한국의 지방자치는 반쪽 지방자치로 시작되었다. 지방자치의 핵심은  ‘분권’과 ‘참여’로 요약할 수 있는데 1995년 시작된 지방자치는 ‘참여’가 빠져 있었기 때문이다. 지방분권은 지방자치의 필요조건이지만 충분조건은 아니다. 지방분권은 자기결정과 자주관리라는 철학적 기초 위에서 접근되어야 한다. 자기 문제는 자기가 결정할 권리가 있다는 사고, 조직과 집단의 문제는 그 구성원들이 스스로 결정하고 해결한다는 사고, 자기혁신을 통해 자기 지역을 발전시킨다는 사고가 바탕에 깔려 있어야 한다. 이러한 철학적 바탕 위에서 지방분권이 대안적 지역발전에 기여하려면, 지방분권은 지역혁신 및 주민자치와 반드시 결합되어야 한다.

김형기, 2001,「지방분권과 지역혁신: 지역발전의 새로운 비전」, 고려대학교 아세아문제연구소 월례토론회 발표논문.

<그림1> 지방자치의 관계 및 요소

지방행정연구원, 2006년,「민선지방자치10년 평가」에서 인용.

1) 분권

실제 1995년 지방자치제가 부활할 된 후 지난 15년간 한국 지방정치의 변화 및 개혁의 정치 동학은 대략 두 개의 축을 중심으로 진행되고 있다. 하나의 축은 중앙으로부터 지방의 자율성(분권)을 획득하려는 정치과정을 둘러싸고 중앙집권론자와 지방분권론자 간에 벌어지는 경합과 대립양상으로 표출되고 있다. 지방자치제도를 통해 특권적 지위를 획득한 민선단체장과 지방의원들이 중앙에 대항하여 지방자치를 옹호하는 것은 당연하다.

지방자치단체에서는 지방자치단체장이 “견제 받지 않는 권력”으로서 재정권, 인사권을 전횡하고 있다. 이는 인사권(공무원 임용, 승진 등), 재정권(예산편성권)을 거의 독점적으로 가지고 있기 때문이다. 더구나 앞으로는 자치경찰제 도입에 따라 경찰권도 가지게 될 전망이다. 참여정부의 분권정책은 지방자치단체의 권한을 더욱 강화하고 있다.

예를 들어 보건복지부는 2004년도 복지분야 국고보조사업 140개 중 67개 사업(6000억원)은 지방이양사업으로 결정했으며 나머지 73개 사업(4조4000천억원)은 국고보조를 유지하되 포괄보조금으로 전환키로 결정했다.

행정안전부는 지방으로 이양된 사업의 효율적 추진을 위해 분권교부세를 신설하고 이 재원을 마련키 위해 지방교부세의 교부세율을 18.3%에서 19.13%로 상향조정했다. 이는 지방교부세 사업으로 전환되는 지방이양사업의 연착륙을 위한 것이다.

한편 정부는 기존의 사업별 보조금을 포괄보조금으로 전환하면서 각 부처로 하여금 예산총액배분방식(이른바 톱 다운 방식)에 의해 국고보조금 지원을 일괄적으로 하도록 했다. 이러한 변화에 따라 복지부는 기존의 국고보조사업이 축소되지 않도록 기준을 마련하고 지방자치단체별로 복지사업의 추진실적을 평가함으로써 최소한의 사회복지사업의 추진이 이뤄지도록 하면서복지에 대한 지방정부의 관심을 지속적으로 유도한다는 방침을 밝히고 있다.

이와 함께 정부는 2003년 7월 사회복지사업법 개정해 지역복지체계 구축을 명시적으로 밝힌 바 있으며 지난해에는 시행령과 시행규칙을 개정해 본격 추진에 들어갔다. 또한 사회복지사무소 시범사업을 시행중이다. 또 중요한 것은 기초자치단체 단위에 민관협력기구로 지역사회복지협의체를 7월 31일부터 본격적으로 설치운영한다는 것이다.

사회복지사무소가 사회복지서비스 공급을 위한 공공부문의 전달체계를 정비하려는 것이라면 지역사회복지협의체는 기초자치단체 차원에서 공공부문과 민간부문 전달체계의 협력 및 조정을 기하려는 것이다.

복지재정분권화는 그 궁극적인 지향점이 사회복지서비스 공급책임을 지방정부 및 그 지역주민에게 실질적으로 이관하려는 것이라고 할 때 지역복지체계 구축은 그것을 뒷받침할 수 있는 실질적인 토대가 될  것이며 그런 의미에서 이 두 정책의 역할은 상당히 중요하다. 특히 민관 협력 조정기능을 가진 지역사회복지협의체는 지역주민 참여 활성화에 매우 중요한 영향을 미칠 것이다

2) 주민참여

또 다른 지방자치의 축은 지방자치단체와 주민들과의 관계이다. 즉 지방 정치의 장(場) 내부에서 ‘주민에 기초한’ 민주주의 확대문제를 둘러싸고 지방의 기득권 세력과 참여민주주의를 주창하는 풀뿌리 민주주의  진영 사이의 경합 및 갈등양상으로 표출된다.

1995년 지방자치 부활 이후 지방수준의 시민사회가 활성화되면서 ‘밑으로부터의 지방자치’를 주장하는 풀뿌리 주민운동이 활성화되었다. 그러나 이 지방의 시민사회와 기득권세력은 중앙의 집권론자들과 맞서는 데서는 서로 이해관계가 일치하나, 지방의 자율성 확대와 지방권력의 민주화 문제에 대해 각자 동상이몽을 가지고 있다.

예를 들면 단체장과 의원들은 중앙의 통제와 간섭을 가능한 한 반대하는데 견해를 같이한다. 그러나 지방의 자율성 확대에 대해 이들은 아전인수 격으로 접근한다. 단체장 측은 중앙정부의 간섭 없는 집행권 허용과 지방의회의 대 집행부 정책협조를 자율성의 요건으로 내 세운다. 그러나 지방의원들은 의원권한의 확대와 단체장에 대한 견제역할 강화를 자율성의 기본 전제로 삼고 있다. 이러한 차이가 잘 들러난 사례가 주민소송이나 소환 등 주민들의 자치권확대에 대한 지방자치단체들의 태도였다. 시민사회는 주민소송과 소환은 자치 주권이라고 생각하나 단체장들은 지나친 대의제를 부정하는 통제라고 생각한다. 이러한 시각의 차이는 참여에산제나 지방의원들의 의정비 심의과정에서도 잘 나타난다.

한편 시민단체들은 자치권 확대 문제를 주로 직접참여 채널의 확장 및 시민감시 체제의 강화라는 측면에서 접근한다. 청주시의 정보공개조례제정운동, 고양시의 러브호텔반대 투쟁, 판공비 공개를 요구하는 운동 등은 대표적인 사례들이다. 최근에는 단체장의 독선을 견제하고 부패 고리를 차단하기 위한 ‘주민소환운동’이 전개되고 있는 곳들도 있다.

시민사회의 바라보는 지난 10여년의 지방자치는 1998년 정보공개법 도입을 시작으로 최근의 주민소환제도에 이르기까지 주민들이 지역운동을 통해 스스로의 권리를 확대하는 과정이었다. 지역 주민들은 정보공개법이 도입되자 이를 통해 판공비 공개 운동을 벌렸고, 이 운동의 결과로 주민들의 청구가 없어도 알아서 판공비를 공개하는 ‘적극적인 정보공개’로 법의 취지가 개정되었다. 이와 같은 주민운동과 주민참여제도와의 관계는 <표8>과 같다.

<표8> 주민 운동과 제도의 관계
주민참여제도	주민운동	프로그램	제도개혁
정보공개법	판공비공개운동, 정보공개 등 조례 제정운동	정보공개청구, 조사 및 발표	정보공개법 개정, 조례 제정
주민발의	급식/여성/주민참여 등 조례 제정운동	교육, 주민조직구성, 주민서명, 의회모니터 등	주민참여 조례 제정
주민감사청구	판공비/공무원해외연수 등 감사청구 운동	제보, 조사, 발표, 주민서명 등	주민감사청구제도 도입
주민투표	직접투표(부안)/입법청원	부안 핵폐기장 반대운동	주민투표제도입
주민소송	주민소송 입법 청원	시범소송, 주민참여가이드북	주민소송제도입
주민소환	주민발의/주민소환운동	주민소환조례 발의/입법청원	주민소환제도입

그러나 이렇게 도입된 주민발의, 주민감사청구, 주민소송, 주민소환 제도는 불완전하여 지방자치에 대한 지역주민들의 참여는 여전히 봉쇄되거나 형식화되어 있다. 아직도 지역에서는 관이 주민을 ‘동원’하고 있는 것이 현실이다. 지방자치단체장이나 지방의원들은 ‘이익유도정치’를 통해 지역주민들을 개별적 이익으로 분열시켜 통치하면서 필요할 때에만 동원하려고 하고 있다. 그들은 사회단체 보조금처럼 단체에 보조금을 주면서 관리하는 한편 지난 핵폐기장 주민투료사례처럼 주민참여기제를 악용하고 있다. 하남시의 사례에서 보듯 주민이 지방자치단체장을 견제할 수 있는 가장 강력한 제도인 ‘주민소환제’는 평일에 주민의 33%가 투표 참여가 불가능에 가깝다는 것을 확인할 수 있었다.

3) 지방행정의 혁신

중앙정부의 분권정책과 밑으로부터의 시민참여 활성화는 지방자치단체의 변화와 혁신을 강제하고 있다. 변화의의 큰 방향은 지방의 자율성이 화대되면서 지방자치단체의 기능이 정부 정책의 전달․집행기능에서 기획기능을 강화하는 것이다.

예를 들어 지난 시기 중앙정부가 직접 산업단지를 조성하는 경제 개발정책에서 이제는 지방자치단체가 스스로 발전 전략을 만들고 있고, 지역의 문화에 기초한 다양한 축제도 기획되고 있다.

이러한 기획기능의 강화는 조직과 정책의 변화를 수반한다. 조직의 변화는 팀제와 같이 집행이 용이한 수직적 조직에서 사업을 중심으로 한 수평적 조직으로 변화되고 있다.

정책의 변화는 투입에 대한 통제와 관리에서 성과를 중심으로 한 변화이다. 즉 사업의 성과가 누구를 위한 것인지가 중요해 졌다. 이러한 지방정부의 성과관리는 공공과 민간의 파트너십을 필요로 한다.

관리와 통제는 집행부와 의회의 견제․균형이 중요했으나 성과관리에서는 제도권내 서비스 공급자 (집행부 + 의회)와 수요자(주민) 관계가 중요하다. 정책의 전략기획(SWOT)에서 공공선택의 정당성 부여를 위한 최종 주체로서 지역시민사회 참여와 역할이 필요하다. 예를 들어 기업의 경우, 시장모니터를 당초 기업이익 침해로 인식했으나 최근에는 고객중심의 기업활동에서는 오히려 소비자의 모니터를 정보공개, 성과(질)검증을 위해 적극 활용하는 상생의 관계로 발전하고 있다. 이러한 전략이 지방자치단체의 행정에는 반영되고 있다.

지방자치단체의 재정운영제도의 변화 또한 이러한 지방자치단체의 변화와 혁신의 하나이다. 지방재정제도는 1951년 이후 투입위주․통제위주의의 품목별예산제도을 유지해 왔다. 이러한 예산제도는 산업고도화에 따른 사회간접자본의 확충, 소득수준의 향상에 따른 사회복지지출과 환경개선 등에 대한 재정수요확대요청을 실효적으로 충족시키기 곤란할 뿐만 아니라 지방의 자율적인 자치와도 맞지 않는다.

재정운영제도의 변화는 지방자치단체의 자발적 의사결정과 자주․일반재원 사업을 강화하는 하는 것으로 추진되고 있다. 지방의 기획 기능 강화 유도를 위한 포괄보조 확대, 집행단계에서의 보조금에 대한 재량 확대, 보조금에 대한 중앙정부의 성과평가와 성과계약 도입 등이 이것이다.

따라서 현행 투입위주의 품목별 예산체계가 성과와 책임 지향의 정책사업별(Program) 예산체계로 개편되고 있다. “성과관리”란 모든 조직에서 중장기적 전략목표와 성과측정방법, 그리고 성과지표를 개발하고 성과에 따라 보상하는 체계를 의미한다.

4. 지방재정제도의 변화

- 최근 일련의 입법 과정을 통해 ‘참여정부 지방분권 추진 로드맵’을 통해 제시하였던 ‘참여적 지방재정 운영’을 위한 제도적 장치들이 가시화되고 있음.

- 2004년 12월에 개정된 지방자치법을 통해 주민감사청구제도의 실효성 제고를 위한 제도 개선과 함께 주민소송제도가 도입

- 2005년 6월 국회에서는  ‘지방재정법개정법률안’ 중 지방자치단체예산편성지침의 폐지 및 보완방안, 주민참여예산제도 도입 방안, 지방재정운영상황 공시제도 및 통합재정정보제공 방안 등이 수용되어 통과되었음.

- 또한  ‘지방자치단체기금관리기본법안’에는 기금운영계획안 및 기금결산보고서의 지방의회 의결제도, 기금운영심의위원회 설치 및 운영 방안 등이 포함되었음.

- 그리고 ‘지방자치단체를당사자로하는계약에관한법률안’에는 수의계약내역공개, 주민참여에 의한 계약 감독, 계약심의위원회의 설치․운영 등에 관한 제도화 방안이 수용되었음.

-  ‘참여적 지방재정 운영’을 위한 여러 제도적 장치 중에서도 가장 근간을 점하고 있는 것이 바로 ‘주민참여예산제도’라고 할 수 있음. 2005년 6월 국회에서 통과된 지방재정법개정법률안 제39조는 “지방자치단체의 장은 대통령령이 정하는 바에 따라 지방예산편성과정에 주민이 참여할 수 있는 장치를 마련하여 시행할 수 있다.”라고 규정하고 있음.

1) 품목별 예산에서 프로그램 예산으로

현재, 지나치게 세분화, 칸막이 된 사업단위가 동일한 성과목표와 연계될 수 있는 프로그램으로 통합됨으로써 프로그램 내에서는 상당한 수준의 자율성을 갖고 성과위주로 예산을 집행할 수 있게 된다.

개별프로그램의 추진상황이 Life Cycle(착수, 집행, 완료, 평가) 전체에 걸쳐 일관성 있게 모니터링 되므로 프로그램에 대한 성과여부와 책임을 분명히 물을 수 있다. 프로그램별로 직접사업비뿐만 아니라 간접비(인건비, 기본경비 등)까지 배분 관리됨으로써, 총원가 정보를 활용하여 투자우선순위를 합리적으로 결정할 수 있다.

<그림2 >프로그램 예산 예

2) 투입중심에서 성과중심으로

성과관리제도는 재정사업의 목표와 성과지표를 설정하고 지표에 의한 평가결과를 재정운영에 반영하는 제도로서 일정 재정사업(또는 사업군)을 통해 달성하고자 하는 성과목표를 사전에 설정하고, 성과목표의 달성여부를 측정할 수 있는 계량화된 성과지표를 개발하여 성과목표와 사업시행결과를 지표에 의해 비교 평가하여 그 결과를 재정운영에 환류하는 제도이다.
현 정부에서 성과관리제도는 재정개혁을 위한 주요 과제로서 국가재정운용계획 및 총액배분 자율편성(Top-down)제도 도입으로 각 부처의 예산편성 자율권이 대폭 확대됨에 따라 이에 상응하여 재정집행에 대한 부처의 책임성을 제고하기 위해 도입되는 제도이다.
이미 미국, 영국, 호주, 스웨덴, 노르웨이 등 OECD 다수의 선진국에서 구체적인 형식은 국별로 다르지만 성과중심의 재정운영을 추진하고 있고, 향후 우리 실정에 맞게 도입하여 제도로서 정착시키는 것이 목적이라 할 수 있다.
이제까지의 예산이 주로 투입*통제위주의 제도였다면 성과관리제도가 정착된 이후에는 국민의 세금을 투입하여 추진한 사업의 최종 성과를 관리토록 할 것이다. 예컨대, 거리청소사업의 경우 과거에는 "청소부 인건비, 청소차량 구입비 및 유지비가 예산대로 집행되었는가"에 관심을 가지나 성과관리제도하에서는 거리청소사업의 성과목표인 "거리환경이 얼마나 깨끗해졌는가"에 관심을 갖도록 하는 것이다.

<그림 3>성과관리의 기본구조

3) 현금주의 단식부기에서 발생주의 복식부기로

우리 나라의 결산제도는 중앙정부이든 지방자치단체이든 그동안 형식화되는 경향이 있으며 소홀하게 다루어 온 것이 사실이다. 그러나 지금까지의 논의를 종합해 볼 때 지방자치단체의 결산에 대한 새로운 인식의 지평이 필요함을 알 수 있다.  종래의 결산개념 및 관행을 탈피하고 결산 개념의 지평을 넓히고 새로운 결산제도를 정착해야 할 당위는 아무리 강조해도 지나치지 않는다.

결산보고의 최종 기착지는 지역주민이다. 앞에서 결산이 예산주기의 마무리 단계라고 언급한 바 있다. 그런데 결산과정은 지방의회의 결산심의 및 의결로서 완결된다. 형식적으로만 보면 결산보고의 최종 기착지가 지방의회인 셈이다. 그러나 실질적인 결산보고를 받아야 할 주체는 납세자인 지역주민이다. 이것이 바로 재정민주주의의 근간이다. 예산편성 및 심의와 집행의 최종 책임은 납세자인 지역주민에게 져야 한다. 따라서 결산정보는 반드시 지역주민에게 투명하게 공개되어야 한다. 이 때의 결산정보는 수요자인 지역주민의 입장에서 판단할 수 있는 성과중심의 정보여야 할 것이다.

그러나 현행현금주의·단식부기 회계제도는 수입·지출 사실에 국한된 초보적인 장부기록 방식이다. 반면 발생주의·복식부기 회계제도는 수입·지출뿐만 아니라 이와연결되는 자산·부채의 변동, 원가정보까지를 포함한과한적인 장부관리 방식이다.

<표9> 현금주의·단식부기와 발생주의·복식부기 회계제도 비교

	현 행 (현금주의·단식부기)	향 후 (발생주의·복식부기)
산출회계정보	수입·지출의 단편적 정보	수익·비용, 자산·부채, 원가 등 다양한정보
우선가치	통제와 감사	효율성 및 성과평가
정보신뢰성	회계기록 누락 가능	대차대조원리를 통한 자기검증 가능
재정위험 관리	현시점의 진단에 국한	중장기 예측·진단 가능

발생주의 회계제도를 도입하면 첫째, 중장기 재정위험을 총제적으로 예측·진단할 수 있는 조기경보 역할이 가능해 진다.

<표10> 복식부기도입사례

[사 례]	현금주의	발생주의
현 가입자의 미래연금 지급액	회계장부에 기록되지 않음	현 시점부터 부채로 회계장부에 기록

둘째, 복식부기 회계제도를 도입하면 모든 회계장부는 기록의 이중성원칙에 따라 자체 검증되므로, 회계정보의 신뢰성은 물론 내부통제 기능까지 강화된다.

<표11> 복식부기도입사례

[사 례]	단식부기	복식부기
토지보상금 지급	현금출납부와 토지 대장에 별도 기록 ->누락가능성 존재	한 회계장부에 현금지출과 토지획득이 동시 기록 ->누락가능성 없음
국세미회수액	회계장부가 아닌 별도 채권대장에 기록 ->채권 미회수 우려	한 회계장부에 국세부과와 채권이 동시기록 ->채권 회수율 증가

마지막으로 행정서비스의 진정한 원가정보가 측정되고, 사업별 재정운영보고서 등 다양한 회계정보가 제공되므로 예산집행 및 성과에 대한 보다 충실한 결산심사가 가능해 지는 장점이 있다.

5. 예산서 보기, 어렵지 않다

지방재정을 알기 위한 기본지식의 마지막 순서로 ‘예산서 보는 법’을 잠깐 배워보자. 우리 스스로 자기 지역의 재정현황을 개괄적이나마 살펴보려면, 최소한 상시적으로 공개되어 있는 재정정보가 무엇이고, 어떻게 활용할 수 있는지 정도는 알아두어야 하기 때문이다.

지금까지 알아본 대로 예산은 우선 세입예산과 세출예산으로 구분된다. 세입예산서를 보면 정부가 올해 어떤 수입을 누구로부터 얼마나 받을 계획인지 알 수 있고, 세출예산서를 보면 우리가 흔히 ‘예산’이라고 할 때 떠올리는 내용, 즉 어떤 사업에 예산을 얼마 책정해서 어떻게 쓸 계획인지를 알 수 있다. 따라서 국민들의 관심도 주로 세출예산에 집중되기 마련인데, 세입예산서와 달리 세출예산서에는 수많은 사업 내용 및 산정근거 등이 적혀 있어 처음에는 뭐가 뭔지 눈앞에 두고도 독해하기 어려운 것이 사실이다. 하지만 몇몇 중요한 용어와 기본적 구조 정도만 알아두면, 의외로 쉽게 이해할 수 있다. 우선 자신이 살고 있는 시·군·구청 홈페이지에 들어가 공개되어 있는 예산서를 열어보자. 예산서 공개는 지방자치단체의 법적 의무이기 때문에 자치단체 홈페이지마다 명칭은 조금 다르더라도 예산서 공개 코너는 반드시 있다. 그걸 보면서 이 글을 읽으면, 좀 더 이해가 잘 될 듯하다.

지방자치단체 홈페이지 예산서 공개 코너 예시

◎ 세입세출예산서

Ⅰ. 예산총칙

Ⅱ. 예산규모

1. 회계별 예산규모

2. 세입총괄표

3. 세출총괄표(기능별)

4. 세출총괄표(조직별)

5. 세출총괄표(성질별)

Ⅲ. 세입예산서

Ⅳ. 세출예산서

◎ 세입세출예산 사업명세서 (*회계별, 부서별로 나누어 게시)

예산총칙은 예산에 관한 총괄적 규정으로 간단한 1쪽짜리 문서이다. 담겨 있는 내용은 회계별 예산총액과 지방채 및 일시차입금 한도액 정도이므로 그냥 훑어보면 된다. 세입예산서는 총괄표든 예산서든 그리 복잡하지 않기 때문에 앞서 설명한 세입예산의 분류를 염두에 두고 읽어보면 어렵지 않게 내용을 파악할 수 있다. 세입과목별 예산액과 내역, 그리고 전년도 예산액 등이 내용의 전부이고, 분량도 많지 않다. 반면 세출예산 쪽은 사전지식 없이는 바로 이해하기 곤란할 정도로 난해하다.

우선 세출총괄표를 보면, 세입총괄표와 달리 기능별, 조직별, 성질별로 나뉘어 있다. 기능별 총괄표란 이 글 맨 앞에서 지방예산의 분야별 비중을 설명할 때 제시한 표와 같이 교육, 환경보호, 사회복지 등 정부가 수행하는 기능별로 예산을 분류한 것이다. 현행 지방예산의 기능별 분류는 13개 분야, 51개 부문으로 이루어져 있다. 조직별 총괄표는 부서별 소관예산이 얼마씩인지 기재한 것이다. 성질별 총괄표는 전체 예산을 인건비, 물건비 등 경비의 성질에 따라 분류해놓은 것이다.

세출예산의 성질별 분류

구분	의미	예시
인건비	행정활동에 필요한 인적자원 고용비	공무원 인건비 및 일용직 급여 등
물건비	행정사무 집행에 소요되는 자재 조달 및 활동비	여비, 업무추진비, 의회비, 재료비, 연구개발비 등
이전경비	정부 및 민관간 지출(자본이전경비 제외)	보상금, 포상금, 출연금, 민간이전, 차입금이자 등
자본지출비	정부의 자본 형성을 위한 비용 및 자본보조	시설비, 민간자본이전, 자치단체 자본이전, 자산취득비 등
융자 및 출자비	정부의 융자 및 출자비용	융자금, 출자금 등
보전재원	차입금 상환 및 차기이월에 소요되는 경비	차입금 원금, 예치금 등
내부거래	정부 내 회계간 전출·입 등에 소요되는 경비	기타회계·기금 전출금, 감가상각비, 적립금 등
예비비 및 기타	예비비 및 반환금 등	예비비, 국고보조금 반환금, 과오납금 등

이처럼 여러 가지 총괄표를 만들어 공개하는 이유는 국민 누구나 ‘우리 지역의 사회복지예산이 얼마나 될까?’ 또는 ‘우리 지방정부는 업무추진비(물건비 중 업무추진비 항목)를 얼마나 쓰고 있을까?’ 등이 궁금할 때 현황을 파악할 수 있도록 하기 위해서이다. 만약 이러한 총괄표를 공개하지 않는다면, 엄청난 분량에다 난해하기 짝이 없는 예산서를 뒤져가며 기능이나 성질이 같은 예산을 찾아내서 합산해야 할 것이기 때문이다. 세세한 분류기준은 지면 관계상 생략하겠다. 기능별, 성질별 분류의 구체적 내용이 궁금할 경우 행정안전부의 ‘지방자치단체 예산편성운영기준’ 등의 정부 자료나 재무행정 또는 지방재정 관련 개론서를 보면 상세한 내용을 알 수 있다.

자, 그런데 정작 궁금한 것이 사회복지예산이 얼마인지, 인건비가 얼마인지, ○○과가 예산을 얼마나 쓰고 있는지, 그런 대강의 개요가 아니라 콕 짚어서 A라는 사업에 예산이 얼마 책정되어 있고, 산정근거가 무엇인지와 같이 세부적인 것이라면 이런 자료에서는 답을 찾을 수 없다. 그런 세부적인 사항은 사업명세서를 봐야 나온다. 우리가 보통 ‘예산서’라고 할 때 머릿속에 떠올리는 자료도 그것이다. 사업명세서의 분류체계는 우선 부서별 분류 아래 정책사업-단위사업-세부사업 순으로 이루어져 있다. 그 밑의 편성목은 경비 성질에 따른 분류이다.

세출예산사업명세서 예시

부서: 복지정책과 정책: 보훈관리(사회복지/보훈) 단위: 국가유공자 예우 및 지원							(단위:천원)
부서 ․ 정책 ․ 단위(회계) ․ 세부사업 ․ 편성목					예산액	전년도 예산액	비교증감
복지정책과					13,016,096 국 1,150,579 도 435,623 시 11,429,894	7,445,557	5,570,539
	보훈관리(사회복지/보훈)				2,167,650	579,300	1,588,350
		국가유공자 예우 및 지원			2,030,580	428,700	1,601,880
			보훈행사		28,880	23,690	5,190
				201 일반운영비	12,580	11,440	1,140
				01 사무관리비 ○현충일 행사지원 * 공무원 급식비 7,000원*60명*2식 ○보훈의달 및 현충일행사 현수막 제작 * 대형 200,000원*1개 * 중형 100,000원*1개	1,640 840 840 800 200 600	1,640	0

이 예시는 어느 시의 실제 2011년도 예산서 중 일부이다. 이 부분은 ‘보훈행사’라는 세부사업 예산 중 일부 내역에 관한 것이다. 우선 맨 위의 분류(부서, 정책, 단위)를 보면, 보훈행사 사업이 복지정책과 소관의 정책사업 ‘보훈관리’ 밑의 단위사업 ‘국가유공자 예우 및 지원’ 밑의 세부사업임을 알 수 있다. 이 면에 나타난 내용은 보훈행사 사업에 배정된 예산은 총 2,888만 원이고, 그 중 현충일 행사에 지원 나가는 공무원 급식비로 84만 원, 현수막 제작비로 80만 원 등을 쓸 계획을 세우고 있다는 것이다. 84만 원, 80만 원이라는 금액이 어떻게 산출된 것인지, 산출근거도 나와 있다. 이렇게 산출근거까지 제시하기 때문에 누구나 예산이 과다 책정되었는지 여부를 판단할 수 있고, 이후 실제 집행내역과 일치하는지도 확인할 수 있는 것이다.

그뿐 아니라 이 짧은 내용만으로도 우리는 여러 가지 추가적인 정보를 얻을 수 있다. 우선 ‘보훈행사’ 세부사업은 전년 대비 소폭 증액된 정도지만, 단위사업으로 올라가면 ‘국가유공자 예우 및 지원’ 예산이 전년 대비 대폭 증액되었음을 알 수 있다. 전년도 4억 2,870만 원이었던 것이 20억 3,058만 원으로 5배 가까이 증액되었다. 이 단위사업을 포함하는 정책사업 ‘보훈관리’ 예산 총액이 21억 6,765만 원이므로 정책사업에 배정된 예산 대부분을 이 단위사업이 차지하고 있다는 점도 확인된다. 따라서 여기에는 나타나지 않지만, 이 단위사업 내에 분명히 대폭 증액의 요인이 있다. 아울러 복지정책과 예산이 전반적으로 많이 늘어났다는 사실, 그리고 그 예산 중 국비, 도비, 시비가 차지하는 비중도 ‘국’, ‘도’, ‘시’라고 표시된 부분을 보면 알 수 있다. 이 정도만 이해해도 예산서 보는 데 큰 문제는 없을 것이다. 그 다음부터는 어차피 예산서에 표시된 사업명과 숫자가 문제가 아니다. 그 사업의 실제 내용을 얼마나 잘 파악하고, 사업의 필요성과 효과 등을 얼마나 합리적으로 판단하는가가 중요할 뿐이다.

본 내용과 직접적인 연관은 없지만, 필자가 궁금증이 생겨 확인해보니, 전년도에 없었던 참전유공자 명예수당, 사망위로금 예산 15억 원을 새로 편성한 것이 주된 원인으로 나타났다.

지방재정공시 사항

공통공시	총량적 재정운영 결과	*세입·세출의 집행상황 *지방채무 현황 *채권관리 현황 *기금운영 현황 *공유재산의 증감 및 현재액 *복식부기에 의한 재무보고서 *통합재정정보
	재정운영에 관한 중요사항	*행정안전부 재정분석 결과 *감사원 등의 감사결과
		주민주요 관심항목	*인건비 집행현황 *업무추진비 집행현황 *지방의회경비 집행현황 *행사·축제경비 집행현황 *민간단체보조금 지원현황 *기본경비 집행현황 *포상금 집행현황 *1천만원 이상 수의계약 실적 *연말지출비율 *지방세 지출예산 현황 *맞춤형복지비 현황 *중기지방재정계획
특수공시	주민숙원사업 추진실적 등 사업별 재정운영 결과 구체적인 공시 내용은 자치단체별 지방재정공시심의위에서 정함

예산서와 더불어 지방자치단체의 재정현황을 파악하는 데 꼭 필요한 자료가 하나 더 있다. ‘지방재정공시’가 그것이다. 지방재정공시란 ‘1년 동안의 재정운영 결과와 주민의 관심사항 등을 객관적인 절차를 통해 주민에게 알려주는 제도’로서 매년 8월 정기적으로 자치단체 홈페이지에 재정공시 자료를 게시하도록 정해져 있다. 재정공시의 내용은 크게 공통공시와 특수공시의 2가지로 구분된다. 공통공시는 행정안전부가 정하는 대로 전국 자치단체가 공통적으로 공시하는 것이고, 특수공시는 각 자치단체 자율로 구체적 내용을 정하여 공통공시에 추가해서 재정현황을 공시하는 것인데, 주민숙원사업이나 시책사업 추진실적 등이 주된 내용이다. 재정공시 내용만 찬찬히 읽어봐도 우리 지역의 재정현황이 어떤지, 예산낭비로 이어질 문제점이 많은지 여부 등을 어느 정도 파악할 수 있다.

행정안전부가 운영하는 인터넷 사이트인 ‘재정고’(http://lofin.mopas.go.kr)도 알아두자. 지방재정에 관한 정보가 가장 종합적으로 망라되어 있는 곳이다. 앞서 지방재정지표의 하나인 재정자립도를 언급한 바 있는데, 재정고 사이트에는 그 밖에도 재정자주도, 주민 1인당 지방세 부담액, 주민 1인당 세출예산액, 자체수입 대 인건비 비교 등 다양한 재정지표 현황이 게시되어 있고, 자치단체별 검색도 가능하다. 재정지표뿐 아니라 아주 다양한 지방재정 관련 정보가 있어 일일이 살펴보기 힘들 정도이다. 자신이 살고 있는 지역 또는 관심 주제에 초점을 맞춰 활용하면 되겠다.

6. 감시에서 참여로

1) 참여예산의 확대

광주광역시 북구가 2003년부터 초보적 수준으로 참여예산을 실행하면서 2004년 3월에는 전국 최초로 ‘주민참여예산제운영조례’를 제정하여 제도적 틀을 마련했다. 현재는 100개 이상 지방자치단체가 주민참여예산조례를 제정한 상태이다. 광주 북구를 비롯해 울산 동구, 전북 익산, 대전 대덕구, 경기 안산 등이 잘 운영된다는 평가를 받고 있다.

또한 현 정부들어 지난해 10월 행안부가 ‘참여예산조례 모델안’을 전국 지자체에 시달한 바 있고, 올해 3월 지방재정법을 개정하여 참여예산제 시행을 의무화했다. 이 법 개정에 따라 모든 지자체는 9월부터 의무적으로 참여예산제도를 시행해야 한다.

지방재정법 제39조(지방예산편성과정에 주민참여)

① 지방자치단체의 장은 대통령령이 정하는 바에 따라 지방예산편성과정에 주민이 참여할 수 있는 절차를 마련하여 시행하여야 한다.<개정 2011.3.8>

② 지방자치단체의 장은 제1항에 따라 예산편성과정에 참여한 주민의 의견을 수렴하여 그 의견서를 지방의회에 제출하는 예산안에 첨부할 수 있다.<신설 2011.3.8>

물론 법에서 말하는 ‘예산편성에의 주민참여’의 구체적 내용은 지방재정법시행령 규정에 따라 정의되는 것이므로, 반드시 조례를 제정해야 한다거나 일반적으로 말하는 ‘주민참여예산제도’를 시행해야 하는 것은 아니다. 공청회, 간담회, 설문조사, 사업공모 등을 모두 예산참여의 한 형태로 대등하게 나열하고 있기 때문이다. 하지만 지방행정의 관례를 볼 때 중앙정부에서 표준조례안이 시달되고, 제도 시행이 법적 의무사항이 된 이상 특별한 이유가 없는 한 표준안에 따라 조례를 제정할 것으로 예측된다. 즉, 올해 안에 참여예산조례를 제정하지 않았던 지자체 대부분이 조례를 만들 가능성이 높은 것이다.

지방재정법시행령 제46조(지방예산 편성과정에의 주민참여 절차)

① 법 제39조의 규정에 의한 지방예산 편성과정에 주민이 참여할 수 있는 방법은 다음 각 호와 같다.

1. 주요사업에 대한 공청회 또는 간담회

2. 주요사업에 대한 서면 또는 인터넷 설문조사

3. 사업공모

4. 그 밖에 주민의견 수렴에 적합하다고 인정하여 조례로 정하는 방법

② 지방자치단체의 장은 제1항의 규정에 의하여 수렴된 주민의견을 검토하고 그 결과를 예산편성시 반영할 수 있다.

③ 그 밖에 주민참여예산의 범위ㆍ주민의견수렴에 관한 절차ㆍ운영방법 등 구체적인 사항은 지방자치단체의 조례로 정한다.

그러나 대부분 형식적으로 조례만 만들어놓았고, 조례의 내용도 추진 근거만 마련한 곳이 많다. 주민창안제도와 같이 주민의견을 수렴하는 정도의 수동적 참여예산에 그치는 경향이 있다. 무엇보다 제대로 추진하려는 집행부의 의지가 잘 보이지 않고 있다.

2) 정보없이 참여 없다!

얼마 전 시민단체인 과천시민모임 좋은예산팀과 국민참여당, 진보신당이 과천시 시 예산을 시민에게 알리는 현수막 두 장을 걸었다. 내용은 간단하다. 최근 완공한 과천문화원 건축에 150억원이 들었으며 1년 예산이 14억원이라는 단순한 사실을 알리고 있다.

그런데 과천시(건축과)가 이 현수막을 즉시 떼어버렸다. 불법현수막이라는 주장이었다. 정당의 정치활동을 위한 현수막 부착은 법으로 보장되어 있다. 건축과 주장인 즉, 이 현수막은 정치활동이 아니라고 주장이다. 예산 배분을 다루는 게 정치가 아니면 뭐가 정치인가?

이러한 과천시의 주장은 보금자리 사업을 자화자찬하며 과천 전역을 어지럽혔던 한나라당의 현수막에 대응과 다른 것이다. 또한 예산알기 현수막은 서산의 시민단체와 정당들이 먼저 시작하여 다른 지역에 확산되고 있는 이미 합법적으로 전개되고 있는 활동이었다.

과천시가 한 '짓'은 첫째 법이 보장하는 정당의 정치활동을 말단 행정의 자의적 판단으로 가로막는다는 점에서, 둘째 납세자이자 주권자인 시민의 알권리를 정면으로 부정한다는 점에서 매우 심각하고 용납될 수 없는 일이다. 시민들도, 관련된 정당들도 이 일을 용납해선 안 된다.

현수막을 단 당사자들이 어떻게든 해결하겠다고 하니까 일단 지켜보겠다. 하지만 정당 민주주의의 근간을 부정하고 시민의 알권리를 하찮게 여기는 과천시의 이런 '짓'을 용납하진 않겠다. (출처: http://facebook.com/iforest72)

3) 좋은 예산을 통한 마을 만들기

예산감시운동은 풀뿌리시민운동이어야 한다. 풀뿌리시민운동은 “권력을 갖지 못한 일반 대중이 스스로의 삶의 공간에서 집단적 활동을 통해 자신의 삶과 삶의 공간을 변화시키고, 더 나아가 우리 사회와 세상을 근본적으로 변화시켜 가려는 의식적인 활동”이라 정의할 수 있다. 좋은 예산 만들기는 예산을 통해 지방자치단체의 정책에 개입하고 그 정책을 변화시켜 지역을 바꾸는 풀뿌리운동이다.

예산감시운동을 통해 시민들은 예산편성에 관한 기본적인 교육을 받았고, 예산 편성 과정에 참여하면서 다양한 경험을 축척하게 되었다. 축적된 경험을 통해서 지방자치단체에서 실시하고자 하는 사업의 내용을 꿰뚫어 보고 있는 시민들은 예산의 투명한 집행을 위한 감시자로서 활동이 가능하다.

주민참여예산제도에 관한 많은 자료들에서는 시민들이 예산에 대한 전문지식이 부족하다는 것을 문제점으로 지적하지만, 실제로 주민참여예산시민위원회의 활동을 검토한 결과 전문지식의 부족은 큰 문제가 아니라는 평가이다. 예산에 대한 전문지식보다 중요한 것은 지역에 대한 관심이다.

4) ‘가치’에 기초한 우선순위의 결정과 배분

예산은 중립적이지 않다. 참여예산이 필요한 이유는 그 동안 예산 배분에서 소외 된 시민들이 자기 목소리를 내도록 하는 것이다. 아름다운 예산 만들기 사업은 ‘누구’의 가치를 대변하는가?

시민들을 대상으로 예산우선순위에 대한 설문조사를 하면 일반적으로 1순위가 환경, 2순위가 복지영역으로 나타난다. 이러한 요구를 어떻게 구체화시켜 정책으로 반영할 것인가가 아름다운예산만들기의 과제이다.

예산은 지방자치단체의 경제적, 사회적 발전의 비전을 반영하게 되는데, 이는 예산이 중립적인 것이라기보다는 일반적으로 사회적 가치를 반영하기 때문이다. 지방자치단체가 어떠한 ‘가치’에 기초해 있는가에 따라 직․간접적으로 모든 시민의 실제적 생활에 영향을 미친다.

그러나 보통 예산결정에 의해 가장 영향을 받는 사람들은 삶의 수단이 적거나 정치적 영향력이 거의 없는 사람들이다. 즉 소득보조나 사회복지 프로그램 등은 저소득층이나 장애인 등 사회적 약자에게 중요한 문제이며, 교육과 건강과 같은 영역의 지출은 그들의 미래의 전망과 삶에 매우 중요한 문제인 것이다. 이와 같은 이유로 예산은 사회적으로 불평등한 상태에 놓인 사람들, 여성, 빈곤층, 장애인, 기타 사회, 정치적 소수자 등에 큰 영향을 미치며, 이러한 사람들의 삶과 관련된 예산 결정은 매우 중요하다. 종부세 감세로 지방자치단체의 교부금이 줄고 그 결과 지방자치단체의 복지예산이 축소되는 것이 지금의 모습인 것이다.