국고보조금 운영의 개선 방안

이원희 (한경대)

Ⅰ. 문제의 제기 : 자율과 책임의 딜레마

지방자치 실시 이후에 늘 상 실효성의 문제가 제기되어 왔다. 지방자치가 자신의 문제를 자신의 능력으로 스스로 해결하자는 것이 본래의 목적이라고 한다면 이를 보장하기 위한 물적 토대가 준비되어 있지 못하기 때문이다. 즉 지방자치를 하면서 자신의 문제를 자신의 자금으로 해결하지 못하고 중앙정부의 재원에 의존한다면 자치라고 할 수 없다. 그래서 많은 학자들이 지방자치단체가 ‘자기결정과 자기책임의 원칙’에 따라 지방재정을 운영하기 위해서는 중앙정부와 자치단체간의 관계에서 재정분권화가 확대되어야 한다(Bahl, 1999:13)고 주장하여 왔다.

그런데 우리나라의 경우 지방자치단체의 자체 재원 구조 특히 세수입 구조를 확충하기 위한 노력은 상대적으로 소홀히 되어 왔다. 지방자치단체도 중앙 정부의 지원에 의존하려 하였지 굳이 세입 자치를 보장받으려 하지 않았다. 그것은 지역 경제가 발달하지 못하였기 때문에 자칫 세입자치의 과정에서 세수입이 줄어들거나 지역 간 격차가 확대될 것을 우려하였기 때문으로 해석된다. 자체 노력을 하기 보다는 중앙정부에서 필요한 자금을 받으면 된다는 의식이 잠재된 이유이다.

이에 지방재정의 확충이라는 관점에서 지방세 수입의 확대라는 것과 지방재정조정장치의 두 가지 축에서 고민을 하게 된다. 물론 자치를 위해 가장 중요한 것은 지방세 확충이다. 그러나 이는 지방세법을 개정하고 또한 지역의 경제력이 확충되어야 하는 장기적인 과제이다. 한편 지방재정조정제도의 개선을 위해서는 두 단계의 설계가 필요하다. 얼마의 규모로 할 것인가와 어떠한 방식으로 할 것인가의 쟁점이다. 이는 분권과 관련하여 중앙과 지방의 관계를 결정하는 요인이 되기도 한다.

지방재정조정장치로서 활용되는 보조금과 교부금은 목적과 운영 방식이 전혀 다른 맥락을 가지고 있다. 개별 사업 단위에서 가장 쉽게 활용되고 있는 보조금 사업을 지방자치의 정신에 맞게 설계를 해야 할 필요성이 계속 제기되어 왔고 노무현 정부의 분권교부세, 이명박 정부의 포괄보조금이라는 형식으로 제도 변화를 모색하고 있다. 그럼에도 여전히 보조금 사업은 대상, 보조율, 지역간 차등보조율의 적용 등과 관련하여 쟁점이 내재되어 있다. 특히 최근에는 복지보조금이 발달하면서 지역의 가용재원을 압박하는 요인이 된다는 지적도 제기된다. 이에 향후 지방자치의 착근을 위한 노력의 연장에서 보조금 사업의 개선 방안을 모색한다.

II. 국고보조금의 개념과 위상

1. 국고보조금의 의의

국고보조금은 ‘보조금의 예산 및 관리에 관한 법률’에 근거하여 국가외의 자가 행하는 사무 또는 사업에 대하여 국가가 이를 조성하거나 재정상의 원조를 하기 위하여 교부하는 제도이다. 이러한 국고보조금은 보조금 이외에 부담금, 교부금, 조성비, 장려비, 위탁금 등의 명칭으로 사용되고 있다. 이러한 명칭은 개별 실정법상 명확하게 구분되는 것은 아니며, 실무적으로  사용되는 용어로서 보조금을 지칭하고 있다.

국고보조금은 국가의 이해관계가 존재하는 사업, 특히 지방정부의 행정구역을 넘어서 공공재의 외부효과(external effect)나 누출효과(spillover effect)가 있는 사업을 보다 효율적으로 추진할 수 있도록 유도해 주므로, 다음과 같은 일반적 기능을 수행한다고 볼 수 있다.

첫째, 특정 공공재에 대해 지방정부로 하여금 국가경제의 효율성과 형평성을 지나치게 저해하지 않는 최소한의 수준 이상을 공급하도록 보장한다. 예컨대 의무교육, 사회보장 등 국민생활에서 가장 기본적이라고 생각되는 행정에 대해 국가적으로 일정한 서비스 수준을 유지할 수 있다.

둘째, 지방정부의 행정구역을 초월하여 외부효과가 크게 나타나는 국가적 이해관계 사업 추진을 가능케 한다. 예컨대 산업의 발전이나 국민생활수준의 향상을 위하여 필요한 공공시설 정비를 중앙정부가 별도의 지방단위 행정조직을 설치하지 않고 기존의 지방자치단체를 통하여 관리할 수 있다.

셋째, 지방정부의 세입과 세출 간 불균형 해소 및 지역 간 재정격차 완화에 기여한다.

이에 국고보조금의 목적은 보조사업의 성격을 기준으로 다음과 같이 구분할 수 있다.

① 전국적 수준의 공공서비스 확보(복지분야의 서비스)

② 재정자금의 계획적․중점적인 투입(도로, 항만 사업 등 건설사업)

③ 재해 단체에 대한 재정구제 실시(재해 복구 사업)

④ 신규사업의 보급․장려(혐오시설 또는 주민기피시설의 설치)

⑤ 지방자치단체에 대한 재정 원조(재정자립기반이 취약한 지방자치단체에 대해 재정적인 지원)

⑥ 국민의 편리를 위한 사무위탁(국가 사무의 지방자치단체에 대한 위임에 따른 경비부담)

⑦ 보조사업과 단독사업의 균형유지(보조금에 수반되는 지방의 부담금이 높은 상황에서는 단독 사업의 실시는 곤란하므로 지방재정에 대한 지원을 통해 보조사업과 단독사업의 균형 유지 가능)

2. 보조금 사업의 유형

지방재정조정제도는 다양한 유형이 있다. 대체로 보아 분류기준에 따라 몇 가지 유형으로 분류되고 있는데 이러한 기준에 따라 유형을 살펴보면 ① 지출목적에 따라 부담금, 보조금, 교부금으로 분류하고,  ② 지출형태에 따라 정율보조금과 정액보조금으로 구분하고, ③ 사업주체에 따라 직접보조금과 간접보조금으로 분류하며, ④ 집행대상에 따라 조건부 보조금과 포괄보조금으로 구분한다.

1) 지출 목적에 의한 분류

국고보조금은 보조금의 지출 목적이나 보조대상 경비의 성질을 기준으로 부담금, 교부금, 보조금으로 분류된다. 그러나 이와 같은 구분은 실제로 명확하지 않고 총칭하여 국고보조금으로 운영되고 있다.

(1) 부담금

지방자치단체 또는 그 기관이 법령에 의하여 처리해야 할 사무로서 국가와 지방자치단체 간 이해관계가 있을 때 그 사무를 원활히 처리하기 위하여 국가에서 부담하지 아니하면 아니 될 경비를 국가가 그 전부 또는 일부를 부담하게 되는데 이를 부담금이라고 한다. 부담금은 광의의 국고보조금에 포함되면서 지방자치단체 또는 그 기관이 법령에 의하여 실시하는 것으로서 국가와 지방자치단체 간에 이해관계가 있는 사무에 대하여 경비를 부담하는 것을 말하나, 보조금은(협의) 순수한 지방자치단체의 고유사무 즉, 전액을 지방자치단체가 부담하여야 할 경비를 국가가 시책 상 필요하다고 인정하는 경우나 자치단체의 재정 사정 상 지원해야 될 경우에 재정적인 원조를 목적으로 교부하는가에 따라서 구별된다.

(2) 보조금

국가는 시책 상 필요하다고 인정할 때 또는 지방자치단체의 재정 사정 상 특히 필요하다고 인정될 때에는 예산의 범위 안에서 지방자치단체에 보조금을 교부할 수 있다. 보통 전자를 장려적 보조금이라 하고, 후자를 재정 원조적 보조금 또는 지방재정 보전금이라고 한다. 국고보조금은 국가의 감독을 받는 의존재원으로서 국가사업과 지방사업의 연계성을 강화하고 국가의 정책적 필요에 따라 지방사업의 지원 또는 국가의 위임사무의 수행을 위하여 사업비의 일부 또는 전부를 지방자치단체에 지원하는 것이다.

일반적으로 국고보조금(Grants in Aid, Subsidy)은 보조금 외에 부담금, 교부금, 조성비(금), 장려금, 위탁금 등의 명칭으로 사용되는 경우가 있고 지방재정법에서는 보조대상과 사무배분의 성격에 따라 부담금, 교부금, 보조금 등 각각의 다른 명칭을 사용하고 있다. 그러나 이러한 종류는 개별적인 실정법 상 반드시 명백하게 구분되어 있지 않고 더구나 현실적으로 사용하는 용어로는 보조금으로 지칭하는 예가 대부분이다.

보조금의 예산 및 관리에 관한 법률에서 사용하고 있는 보조금의 용어에는 지방재정법에서 부담금, 교부금, 보조금의 3종류가 모두 포함되는 개념으로 해석할 수 있다. 동 법률 제2조(용어) “1. "보조금"이라 함은 국가외의 자가 행하는 사무 또는 사업에 대하여 국가가 이를 조성하거나 재정상의 원조를 하기 위하여 교부하는 보조금(지방자치단체에 대한 것과 기타 법인 또는 개인의 시설자금이나 운영자금에 대한 것에 한한다)·부담금(국제조약에 의한 부담금은 제외한다) 기타 상당한 반대급부를 받지 아니하고 교부하는 급부금으로서 대통령령으로 정하는 것을 말한다.”

① 장려적 보조금

장려적 보조금은 국가의 시책 상 필요하다고 인정하는 사무에 대하여 장려적으로 교부되는 보조금을 말한다.

② 재정 보전적 보조금

재정 보전적 보조금은 지방재정 상 특히 필요하다고 인정될 때에 지방재정을 보전하기 위하여 지출되는 보조금을 말한다. 보통 지방자치단체에 재정수입 부족을 보존하는 것은 지방교부세에 의해서 이루어지지만 재정 보전적 보조금은 극히 특수한 사태가 있을 경우 교부되는 것으로서 실제로 교부되는 예는 극히 드물다.

2) 지출 형태에 의한 분류

국고보조금은 그 대상으로 소요되는 경비에 일정비율에 해당하는 금액을 보조하는 것과 그 사무에 소요되는 경비에 연결시키지 않고 일정금액을 보조하는 것이 있다. 이와 같은 지출형태에 따라 정률보조금과 정액보조금으로 구분할 수 있다.

(1) 정률보조금

정률보조금은 비례적 보조금이라고도 하며, 지방자치단체가 지출하는 경비의 일정비율을 국가가 보조하는 것으로서 현재의 국고보조금의 대부분을 점유하고 있으며 국고보조금의 원칙적인 지출형태라 할 수 있다.

우리나라의 경우 보조금의 예산 및 관리에 관한법률시행령 별첨 1에 규정된 90개 대상 사업 중 82개 대상 사업이 정률보조금이다. 또한 정률보조금 중 대부분이 모든 지방자치단체를 통해서 동일한 보조율을 적용하는 일률적 보조금이나 당해 지방자치단체의 재정 사정을 감안하여 기존 보조율에 일정률을 가감하는 차등보조금도 일부 사용되고 있다.

(2) 정액보조금

정액보조금은 특정한 사업이나 사무의 실시에 대하여 금액의 보조금을 교부하는 것이다. 교부방법에는 소위 단순식 보조금과 같이 보조금 대상으로 하는 사업 및 사업의 양을 표시하는 일정한 수량에 일정한 단가를 곱한 액을 교부하는 것과 한 건마다 일정액을 교부하는 것이 있다.

우리나라의 경우 보조금의 예산 및 관리에 관한법률시행령 별첨 1에 규정된 90개 대상 사업 중 농공단지 조성, 연근해어업선 줄이기, 유기질 비료지원, 농어촌폐기물종합처리시설, 국가지원지방도 건설, 시관내 국도 대체도로 우회도록, 경전철 건설, 항만배후 도로건설, 지방문예회관, 기타 필요한 사업 등 10개 대상 사업이 정액보조금으로 지급되고 있다.

3) 사업 주체를 기준으로 한 분류

국가로부터 보조금을 교부받는 지방자치단체가 국가보조사업을 직접 시행하느냐 아니냐에 따라서 직접보조금과 간접보조금으로 구분된다.

(1) 직접보조금

국가로부터 보조금을 교부받는 지방자치단체가 보조사업을 직접 시행하는 경우의 보조금을 말한다. 우리나라에서는 도로정비, 한해 및 수해복구, 재해위험지구 정비사업 등의 보조금이 여기에 해당한다.

(2) 간접보조금

간접보조금이란 국가로부터 교부된 보조금이 지방자치단체를 통하여 민간(단체) 또는 타 기관에 재교부되는 보조금을 말하는데 비영리 민간단체(NGO) 공익활동지원사업, 문화의 집 운영지원, 천연가스버스 보급지원, 오지도서 교통지원, 벽지노선버스 손실보상금 지원 등과 같이 실수요자가 주민인 국고보조사업은 지방자치단체가 직접 보조금을 집행하지 않고 이들 단체에 보조 또는 재교부하여 집행하고 있다.

4) 집행대상을 기준으로 한 분류

보조금 대상의 범위가 좁은가 넓은가, 개별적인가 포괄적인가, 특수적인가 일반적인가에 따라서 조건부 보조금과 포괄보조금으로 구분된다.

(1) 조건부 보조금

조건부 보조금은 국가가 특별사업 목적을 달성하기 위하여 필요한 조건을 부가하여 교부하는 보조금을 말한다.

(2) 포괄보조금

포괄보조금은 총액과 지방정부의 활동범위만을 정하고 보조금으로 충당될 경비의 세목, 목표량, 단가, 대상사업의 지방비 부담 비율 등에 대해서는 지방자치단체의 자유로운 선택이 가능한 제도이다.

3. 보조금 제도의 필요성

구체적인 용도를 지정하여 교부하는 협의의 보조금이나 용도를 지정하지 않고 교부하는 교부금의 경우 지향하는 의미가 구분된다. 각국의 형태를 분석하기 전에 각각의 장치가 갖는 정치경제학적 의미를 정리하면 다음과 같다.

1) 보조금 운영의 필요성

국고보조금은 특정경비의 일정을 보전하기 위하여 공여되며, 지방자치단체의 경쟁력 격차를 조정해 주려는 목적 보다는 일정한 행정수준의 유지와 특정사업의 장려를 주된 목적으로 하고 있다. 즉 국가적 이해관계 또는 국가와 지방간의 이해관계가 있는 사업들을 대상으로 중앙정부가 이전지출을 통하여 지방정부로 하여금 효율적인 자원배분을 유도하는 제도라 할 수 있으며, 지방재정 수입원으로서 중요성과 소득분배 기능을 포함하는 국가정책 실현수단으로서의 의의를 갖고 있다 하겠다. 이러한 이유로 인하여 지역 간 재정력의 불균형 현상을 조정해 주는 기능은 상대적으로 미흡할 수 있다.

국고보조금을 설치한 목적은 중앙정부로 하여금 지방의 취약한 재정부문에 대하여 재정조정 방법을 통한 재정적 보조를 하게 된 것이 제도발생의 역사적 원인이라고 할 수 있다. 이로부터 자치단체간의 재정적 불균형을 조정하는 노력을 하게 되었던 것이다. 국고보조금의 설치 목적은 다음과 같다.

첫째, 세원의 일반적 결핍을 보전하기 위해 보조금을 설치한다. 즉 지방세의 세목은 그 세원이 빈약한데다가 중앙으로부터 엄하게 과세 제한이 가해져 있어 지방세의 수입만으로는 지방경비의 급격한 팽창에 응할 수 없게 되었다.

둘째, 자치단체의 세원부족 때문에 보조금을 설치한다. 즉 경제발전의 지역적 불균형으로 빈부의 자치단체간의 독립재원의 불균형이 심하여져 빈약한 자치단체에서는 그 독립재원의 수입만으로는 팽창하는 경비를 충당하지 못하는 재정부족 현상을 초래하였다.

셋째, 경비의 획일적 팽창을 하기 때문에 보조금을 설치하는 것이다. 즉 지방행정은 재정력에 관계없이 전국적으로 각 자치단체가 일정한 수준을 유지하지 않으면 안 되고 또 그 수준도 점차 높아지고 있다. 그 결과 지방경비가 자치단체의 독립재원과는 관계없이 획일적으로 팽창의 원인이 되기 때문에 보조금을 설치하는 목적이 되는 것이다.

마지막으로 중앙의 재정자금의 관리 철저와 효율적 이용을 위해 보조금을 설치한다. 즉 중앙정부는 국가와 지방을 통하여 재정자금 전체를 될 수 있는 한 집권적⋅통일적으로 이용하기를 원하고 있다. 자치단체에 독립재원을 주고 이것을 자유로이 사용케 하는 것보다는 될 수 있는 한 중앙에서 조세를 징수하고 그 수입을 중앙정부의 입장에서 지방에 교부하는 것이 편리하기 때문이다. 그런데 국고보조금은 특정경비의 일부를 보충하기 위하여 공여되기 때문에 자치단체간의 재정력의 차이를 조정하는 목적보다는 일정한 행정수준의 유지와 특정사업의 장려를 주목적으로 하는 것이다.

2) 교부금 운영의 목적

용도를 제한하지 않고 중앙정부가 지방정부에 교부하는 교부금은 별도의 의미가 있다.

첫째 외부효과(spill-over)와 관련된다. 해당 선거민들이 안고 있는 문제에 관심을 갖는 지방자치단체는 재정부족으로 파급효과(spill over) 성격을 띠는 사업을 충분하게 시행할 수 없다. 그러므로 중앙정부는 특히 파급효과를 유발시키기 쉬운 교육과 도로 등과 같은 사업에 교부금을 지급하여 왔다. 이와 같은 사업 활동은 해당 지역주민의 편익은 물론 다른 지역사회의 편익도 동시에 증대시켜 주는 것이다.

둘째 재정적 불균형(fiscal imbalance)이 교부금 지급의 요인이 된다. 전세계적으로 지출결정보다 조세징수가 더욱 중앙 집권화되어 왔다. 이에 따라 중앙정부와 지방정부간의 수직적 형평성을 제고하기 위해 교부금이 지급된다.

셋째 수평적 형평성의 측면이 있다. 자치단체간의 재정력과 수요에 다양한 차이를 보이고 있다. 이에 특정 자치단체의 자원에 대한 필요수준에 따라 교부금을 차등지원하게 된다.

넷째 교부금은 중앙정부가 지방자치단체에게 국가정책을 부과할 수 있는 수단이다. 이것은 지방자치단체로 하여금 특정 유형의 지출을 자극할 수도 있고, 동시에 통제기준을 마련하기도 한다. 특히 이는 중앙정부의 거시경제정책과 연관된다. 예컨대 인플레이션 억제정책과 공공부문 규모축소의 일환으로서 지방자치단체 지출규모를 축소하는 것이 그 예이다.

지방재정조정제도의 두가지 축을 이루는 보조금 사업과 교부금 사업은 다음과 같은 차이를 보이고 있다. 국고보조금 사업은 국가와 지방 간에 서로 이해가 얽혀 있거나 서로 협력하여 사무(사업)를 실시할 때, 일정한 행정수준의 확보나 특정한 시책의 장려 등을 위한 정책수단으로서, 그에 소요되는 경비의 전부 또는 일부를 지방에 지원(교부, 부담, 보조)하는 제도이다. 반면 지방교부세는 국가수입 중 일부를 재정력이 취약한 지방자치단체의 행정운영에 필요한 재원으로 교부하여 지방자치단체 간 재정을 조정함으로써 지방행정의 균형적인 발전을 기하려는 제도이다. 이에 두 제도는 다음과 같은 차이를 보이고 있다.

국고보조금과 지방교부세의 비교

구 분	국고보조금	지방교부세
근 거	보조금의 예산 및 관리에 관한 법률	지방교부세법
목 적	지방자치단체의 특정사업 지원	지방자치단체 재원보장 및 재정불균형 완화
재 원	국가의 일반회계 또는 특별회계 예산	내국세의 19.24%
재원성격	특정목적 재원	용도 지정없는 일반재원
배 분	사업별 용도지정, 지방비확보 의무	재원부족액 기준배정

4. 국고보조금의 개편 과정

1) 국고보조금제도 개편의 배경

1990년대 들어 지방재정 운영의 자율성을 저해하는 국보조금이 크게 증가하여 지방재정 조정제도에서 그 비중이 20% 이상을 차지하게 되었다. 국고보조금은 한편으로 지방자치단체의 재정력을 보충하는 반면, 지방자치단체의 재정권을 침해하고 경직화시키는 요인으로도 작용할 수 있다. 획일적인 보조 조건으로 인해 지역의 입장에서는 우선순위가 낮은 사업임에도 불구하고 지방비를 지출해야 하는 경우가 발생하여 왔다. 특히, 중앙정부가 국고보조금제도를 운영하면서 지방비 매칭(matching) 방식을 강화함에 따라 국고보조금제도가 실질적으로 지방자치단체의 비재량적 지출의무를 유발하게 되었을 뿐 아니라 국고보조에 따르는 과도한 지방비 부담으로 인해 지방재정의 압박요인으로 작용하기도 하였다. 결국 국고보조금제도의 지속적 팽창은 지방자치단체의 자율적 예산편성 및 결정권을 제약하는 요소로 작용하는 문제점을 안고 있었다.

참여정부 이전 국고보조금 추이

(단위 : 조원)

	1991년	1995년	1997년	1999년	2001년	2003년
o 국고보조금(A) o 이전 재원(B) - A/B(%)	2.0 13.1 15.3	3.9 22.4 17.4	5.9 30.6 19.3	8.6 31.6 27.2	10.6 56.1 23.0	11.4 50.3 22.7

자료 : 정부혁신 지방분권위원회(2005)

국고보조금제도가 안고 있는 이러한 문제점을 해결하기 위하여 지방자치제 실시 이후 세분화된 국고보조사업의 통폐합을 통해 지방자치단체의 사업집행상의 자율성과 신축성을 제고하여 왔다. 또한 기준보조율 미준수 또는 과다한 지방비 부담사업의 재조정을 통해 지방자치단체의 과다한 지방비 부담을 완화하였다. 또한 1995년 4월 행정자치부의 주도하에 재정경제부 등 관계부처와의 협의를 거쳐 국고보조금관리방법을 개선하였다. 즉, 지방자치단체가 국고보조사업을 행정자치부에 일괄신청하면 행정자치부는 기준보조율 적정 여부, 지방비 부담능력 등을 종합적으로 검토하여 관계부처에 통보하고, 관계부처는 이를 토대로 기획예산처와 협의를 거쳐 예산확보 후 9월 30일까지 시․도별 국고보조사업 내역을 행정자치부에 통보하며, 행정자치부는 이를 종합하여 지방자치단체에 10월 15일까지 일괄통보토록 하였다. 이를 통해 지방재정보호와 국고보조금의 경직성을 완화하여 지방자치단체의 자율성을 확대할 수 있게 되었다.

특히, 참여정부는 2004년에 533개 전체 국고보조사업을 대상으로 이를 지방이양사업, 국가균형발전특별회계사업, 보조사업 존치사업 등으로 구분하여 전면적인 제도 개편을 단행하였다. 그 결과 163개 국고보조사업이 지방자치단체로 이양되었고, 126개 국고보조사업은 국가균형발전특별회계 사업으로 이관되었다. 이들 사업을 제외한 나머지 233개 사업만을 계속 국고보조사업으로 존치시키기로 하였다.

‘참여정부’의 국고보조금 사업 재편 내역(2004)

국고보조사업(533개, 12조 6,568억원)
⇩
지방이양 결정 (163개 사업, 1조 689억원)			균특사업 이관 (126개 사업, 3조 5,777억원)	국고보조사업 유지 (233개 사업, 7조 9,485억원)
⇩
분권교부세
경상적 수요	비경상적 수요
	일반수요	특정수요
:일정수준의 지속적인 재정수요가 요구되는 사업	:자치단체의 환경변수 적용	:중앙부처의 사업계획 반영하여 소요예산 산정

이러한 국고보조금 개편의 기본 방향은 내용적으로 세분화된 보조금을 포괄적으로 묶는다는 것과 절차적으로 지역의 제안권을 강화한다는 것으로 구분된다. 포괄적으로 묶는 과정에서 분권교부세가 도입되었고, 지역의 제안권을 강화하는 과정에서 국가균형발전특별회계가 도입되었다.

2) 포괄보조금 제도로서의 분권교부세 도입

분권교부세는 세분화되어있던 보조금 사업을 포괄적으로 묶는다는 의미가 있다. 중앙정부는 2005년부터 지방자치단체에 이양된 149개 국고보조사업을 수행하는 데 필요한 재원을 지방자치단체에 이양하기 위하여 분권교부세제도를 도입하였다. 2005년 분권교부세제도의 도입 당시 분권교부세의 재원은 내국세 수입의 0.83%로 책정되었다. 그 결과 당초 2004년 국고보조금 정비방안 마련시 추계되었던 149개 사업의 예산규모 9,581억원의 88.24%에 해당하는 8,454억원을 분권교부세로 지원하였으며, 나머지 11.76%에 해당하는 1,127억원은 2004년의 담배값 인상에 따라 추가로 확보되는 지방자치단체의 담배소비세 수입으로 충당토록 하였다.

지방자치단체로 이양된 147개 국고보조사업을 수행하는 데 필요한 재원이양 수단으로 신설된 분권교부세는 당초 이양재원 규모를 2004년도 국고보조금 규모를 기준으로 결정함으로써 지방으로 이양된 해당 사업 분야의 미래 재정지출수요를 고려한 적정 재원배분 규모 산정 노력을 체계적으로 기울이지 못했다. 특히, 전체 지방이양사업건수의 44.9%와 이양금액의 62.2%를 점하고 있는 67개 사회복지사업의 예산(2005년도 사회복지사업 분권교부세 규모는 5,959억원)에 있어서 이러한 문제가 심각하게 노정되었다.

이러한 이유로 인해 사회복지 지방이양사업의 경우 2005년도부터 지방정부의 추가적인 재정부담을 초래하였다. 사회복지 지방이양사업의 2005년도 예산배분 현황에 의하면, 시·군·구 기초자치단체의 재정부담이 전년도에 비해 크게 높아진 것으로 확인되었다. 특별‧광역시의 경우, 전체예산액 대비 시 본청 부담은 50.8%에서 56.2%로, 자치구 부담은 8.9%에서 11.3%로 증가했다. 또한 도의 경우, 전체예산액 대비 도 본청 부담은 20.6%에서 16.0%로 감소한 반면, 시‧군 부담은 26.4%에서 45.6%로 대폭 증가하였다.

분권교부세제도 도입 이후 사회복지분야 지방이양사업을 중심으로 하여 노정되었던 이러한 문제점을 해소하기 위하여 중앙정부는 2006년부터 몇 가지 보완조치를 취한 바 있다.

첫째, 지방자치단체에 이양된 사회복지시설에 대하여 364억원을 특별교부세로 추가 지원하고, 2006년부터는 분권교부세율을 0.83%에서 담배소비세분으로 전가한 몫을 중앙정부가 전액 지원한다는 명분하에 0.11%p 증가시켜 0.94%로 상향 조정하였다.

둘째, 장애인복지시설운영비, 노인복지시설운영비, 정신요양시설운영비 등 3개 사업은 현재의 분권교부세 제도 하에서 재원조달에 문제점이 있으므로 분권교부세 재원 0.83% 중 0.21%가 이 사업들의 재원 비중이라고 보고 현행 제도 틀을 유지하되 그 안에서 별도로 재원을 배분토록 하였다. 또한 분권교부세율 인상에 따라 확보되는 1,180억원 전액을 이들 3개 사업 등에 지원토록 하였다.

셋째, 지방이양사업에 대한 광역자치단체의 역할을 강화하기 위하여 생활권이 같은 특별·광역시는 분권교부세를 본청으로 일괄 교부하여 재원운영의 신축성을 높이도록 하였다. 그리고 기초지방정부가 기피하는 노인, 장애인생활시설과 정신요양시설 운영에 대해서는 도(道)의 경우에도 분권교부세를 도 본청으로 일괄 교부하고, 시·도비 지원의 가이드라인을 제시하여 시·도비를 확보토록 하였다. 또한 이들 사업의 안정적 지원을 위하여 분권교부세 내에 별도의 사업항목을 신설하여 재원의 일정분 이상을 우선적으로 배분토록 하는 제도적 장치를 만들었다.

2010년 한시세인 분권교부세의 개편을 위해 사회복지포괄보조금으로 하려는 시도와 사회복지교부금으로 하려는 시도도 진행되었으나 결국 연장하는 것으로 정치적 합의를 보았다.

3) 상향적 사업선정 절차의 도입과 국가균형발전특별회계

국가균형발전특별회계는(이하에는 균특회계라 한다) 2004년 1월 공포된 국가균형발전특별법에 의한 국가균형발전계획 추진을 재정적으로 지원하고, 지역개발 및 지역혁신을 위한 사업을 지역의 특성 및 우선순위에 따라 효율적으로 추진하기 위해 설치되었다.

균특회계의 대상사업은 지방양여금제도의 폐지에 의한 농어촌개발사업, 토지관련 및 지역균형개발특별회계 폐지에 따른 개별촉진지구사업, 일반회계 등에 분산되어 있던 각종의 국고보조사업 및 보조ㆍ융자사업, 신규사업 등으로 구성되어 있다. 즉 기존의 국고보조사업과 지방양여금사업 그리고 몇 개의 특별회계사업과 신규사업으로 구성되어 있다. 균특회계는 <그림 2>에서와 같이 그동안 중앙부처에서 개별적으로 분산 추진되어오던 사업을 하나의 특별회계로 통합하여 예산을 일괄적으로 지원함과 동시에 지방자치단체가 사업에 대한 우선순위를 선택하여 사업을 추진함으로써 중복투자를 줄이고 투자효율을 제고하는 데 의미가 있다고 할 수 있다.

균특회계 예산지원방식의 전환

지자체

A부처 B부처 C부처

D부처 E부처

7개 회계(종전)

중복ㆍ분산지원

지자체

국가균형발전특별회계(신설)

체계적으로 연계 지원

패키지

예산

자료: 기획예산처, 「전국이 골고루 잘사는 사회」 국가균형발전특별회계가 뒷받침합니다,

2004. 6, p.6.

균특회계가 시작되는 2005년에는 지역개발사업계정과 지역혁신사업계정으로 구성되었으나, 2008년에는 제주특별자치도 설치에 따라 제주특별자치도계정이 추가되어 3계정으로 구성되었다.

지역개발사업계정은 오지ㆍ도서 개발촉진지구 등 낙후지역개발과 지역사회기반시설 확충 및 개선 관련사업 등 지역 간 개발차를 극복하기 위한 사업으로 구성되며, 지역혁신사업 계정은 지역혁신체계의 구축 및 활성화에 관련된 사업, 지역전략사업 육성, 지역인력양성 및 연구개발 등 지역혁신 및 특성화 발전을 지원하기 위한 사업으로 구성되어 있다. 제주특별자치도 계정은 제주특별자치도 설립의 취지를 재정적으로 뒷받침하기 위한 계정이다. 따라서 각각의 계정은 세입과 세출에 대한 대상을 달리하고 있다.

지역개발사업계정의 세입은 주세수입의 100분의 80, 과밀부담금, 개발부담금, 개발제한구역훼손부담금, 농어촌구조개선특별회계전입금, 자동차교통관리개선특별회계전입금, 공공자금관리기금 예수금, 일반회계 또는 다른 특별회계 전입금, 지역혁신계정과 제주특별자치계정 전입금, 융자금의 원리금, 재산 임대료 및 매각대금, 일시차입금, 결산상 잉여금, 기타수입금 등으로 구성 된다. 세출은 지방자치단체의 사업보조(낙후지역 및 농산어촌의 개발관련사업, 지역사회기반시설의 확충 및 개선 관련사업, 지역의 문화ㆍ예술 및 관광자원의 개발 및 확충 관련 사업, 지역의 고용창출 등 지역경제활성화에 관한 사업, 지역의 특성 있는 향토자원의 개발 및 활용에 관한 사업, 기타 대통령령이 정하는 사업을 제외한 지방자치단체의 보조사업), 개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법 관련 사업경비, 국가균형발전과 관련하여 지역개발을 촉진하기 위한 조사 연구사업에 필요한 경비, 공공자금관리기금으로부터의 예숙금의 윈리금 상환, 소속재산의 관리 운영에 필요한 경비, 일시차입금의 원리금 상환, 계정의 관리 운영에 필요한 경비, 지역혁신사업계정과 제주특별자치도계정으로의 전출금, 그 밖에 지역개발 및 토지관리에 관하여 대통령령이 정하는 사업에 자금의 융자 등 소요경비의 지원 등을 대상으로 한다.

지역혁신사업계정의 세입은 주세수입의 100분의 20, 공공자금관리기금으로부터의 전입금, 일반회계 또는 다른 특별회계로부터의 전입금, 지역개발사업계정과 제주특별자치도계정으로부터의 전입금, 융자금의 원리금, 일시차입금, 세계잉여금, 기타 수입금 등으로 구성되어 있다. 세출은 지역혁신체계의 구축 및 활성화 관련사업에 대한 출연 보조 또는 융자, 지역전략산업의 육성관련 사업에 대한 출연 보조 또는 융자, 지방대학 육성 지역인적자원의 개발관련 사업에 대한 출연 보조 융자, 지역의 과학기술 진흥 및 특성화 관련사업에 대한 출연 보조 또는 융자, 지역의 정보화 촉진 및 정보통신의 진흥에 관한 사업에 대한 출연 보조 또는 융자, 공공기관, 기업 및 대학 등 인구집중유발시설의 지방이전에 관한 사업에 대한 융자 등 소요경비의 지원, 지역의 균형발전과 관련하여 지역혁신을 촉진하기 위한 조사 연구사업에 필요한 경비, 공공자금관리기금으로부터의 예수금의 원리금 상환, 일시차입금의 원리금 상환, 관리 운영비, 지역개발사업계정과 제주특별자치도계정으로의 전출금, 그 밖의 지역혁신에 관한 사업으로서 대통령령이 정하는 사업의 시행에 필요한 자금의 융자 및 소요경비의 지원 등을 대상으로 한다.

제주특별자치계정의 세입은 일반회계나 다른 특별회계로부터의 전입금, 지역개발계정과 지역혁신계정으로부터의 전입금, 일시차입금, 세계잉여금, 기타수입금 등으로 구성된다.   세출은 낙후지역 및 농산어촌의 개발관련사업, 지역사회기반시설의 확충 및 개선 관련사업, 지역의 문화ㆍ예술 및 관광자원의 개발 및 확충 관련 사업, 지역의 고용창출 등 지역경제활성화에 관한 사업, 지역의 특성 있는 향토자원의 개발 및 활용에 관한 사업, 그 밖에 지역개발 및 토지관리에 관하여 대통령령이 정하는 사업에 자금의 융자 등 소요경비의 지원, 지역혁신체계의 구축 및 활성화 관련사업에 대한 출연 보조 또는 융자, 지역의 균형발전과 관련하여 지역혁신을 촉진하기 위한 조사 연구사업에 필요한 경비, 관리운영비, 그 밖에 대통령이 정하는 사업을 제외한 지방자치단체의 보조사업, 제주특별자치도 설치 및 국제자유도시 조성을 위한 특별지방행정기관 이관사무의 수행에 필요한 경비와 자치경찰로 이체되는 경찰인력에 대한 인건비 및 운영비 일부, 일시차입금의 원리금 상환, 지역개발계정과 지역혁신계정으로의 전출금 등으로 구성된다.

균특회계 세입과 세출내역

구 분	세 입	세 출
지역개발 사업계정	◦ 주세 80% ◦ 일반회계․특별회계 전입금 등 ◦ 과밀부담금, 개발부담금, 그린벨트 훼손부담금, 기반시설부담금 등	◦ 낙후지역 및 농산어촌의 개발사업 ◦ 지역사회기반시설의 확충 및 개선사업 ◦ 개발제한구역사업 등
지역혁신 사업계정	◦ 주세 20% ◦ 일반회계․특별회계 전입금 등 ◦ 기반시설부담금	◦ 지역혁신체계 및 전략 사업 ◦ 지방대학ㆍ지역 R&D사업 등
제주특별 자치도계정	◦ 일반회계․특별회계 전입금 등	◦ 낙후지역 및 농산어촌의 개발사업 ◦ 지역사회기반시설의 확충 및 개선사업 등

자료 : 국가균형발전특별법.

균특회계의 계정별 세입재원과 세출사업을 구분하여 정리하여 요약하면 <그림 3>과 같다.

국가균형발전특별회계 재원과 대상사업 체계(2004년 기준)

지자체 보조: 12.7조원
▪1.1조원 - 버스운송사업지원, - 시도 지정문화재 보수
▪7.9조원 - 쓰레기처리시설 - 지하철운영지원 등
▪3.7조원	3.5조원 (국지도건설)
	0.2조원 (지역산업진흥 등)
지방양여금: 4.4조원
▪2.6조원 - 지방도로정비 - 지역개발(일반재정보전)
▪1.4조원 - 수질오염방지 등
▪0.4조원 - 농어촌지역개발
토특회계
▪0.2조원 (개발촉진지구사업)
지역혁신관련 사업
▪0.8조원(출연사업 등) - 테크노파크 - 지방대혁신역량강화

지방이양

(교부세 등)

일반보조

균특회계: 약 5조원

□ 지역개발사업계정

약 4조원(11개 소관)

▪지역개발관련 보조

▪농어촌지역개발

(종전 양여금)

▪개촉지구사업 등

□ 지역혁신사업계정

약 1조원(9개 소관)

□ 지역혁신사업계정

약 1조원(9개 소관)

자료: 기획예산처, 2005년도 국가균형발전특별회계 운용 개요, 2005.3, p.4.

균특회계의 재원과 사업은 앞에서 기술한 바와 같이 기존의 중앙정부가 지자체에 대한 국고보조금 및 지방양여금사업, 국가직접사업, 그리고 민간에 대한 보조금 및 출연금사업 등을 이관 하여 설치된 것이라 할 수 있다. 균특회계는 2004년 기준으로 <그림 5>에서와 같이 국가지방도로지원사업 3.5조원, 지역산업진흥사업 0.2조원, 지방양여금의 농어촌지역개발 0.4조원 토지관리 및 지역균형개발특별회계의 개발촉진지구사업 0.2조원, 일반회계의 테크노파크, 지방대혁신역량강화사업, 지역협력연구센터 등의 출연사업 0.8조원 등 총 5조원과 이관사업으로 구성되었다. 이중에서 지방자치단체 보조금이 3.7조원으로 가장 큰 비중을 차지하고 있다. 2008년도의 균특회계 재원은 2004년에 비해 대략 32%가 증가한 6.6조원에 달하고 있다.

균특회계의 계정은 <표 4>에서와 같이 2008년도에 개발계정, 혁신계정, 제주계정 등 3개 계정으로 구성되어 있다. 이 계정들의 예산편성방식은 자치단체 자율편성과 국가직접편성으로 대별되며, 자율편성은 다시 시ㆍ도자율편성과 균형발전기반 지원 편성으로 구분된다.

개발계정의 자치단체 자율편성사업은 시ㆍ도가 독자적인 배분공식에 따라 자동 결정된 신청 한도액내에 예산을 편성하며, 균형발전기반 지원사업은 기획예산처와 중앙부처가 사업별 한도를 산정하여 시ㆍ군ㆍ구별로 통보하고 이에 따라 예산을 편성한다. 따라서 자율편성사업들은 자치단체가 예산신청에 대한 자율적인 권한을 가진다. 그러나 국가직접편성 사업은 지방자치단체의 예산편성권이 인정되지 않고 중앙부처가 예산 편성을 한다. 따라서 지방자치단체에 대한 예산신청 한도가 별도로 정해져 있지 않고 중앙부처의 사업계획에 따라 정해진 사업규모를 감안하여 지방자치단체가 요청한 금액을 조정하여 예산이 편성되게 된다.

2008년 균특회계 편성체계

계정 편성방식		개발계정	혁신계정	제주계정
지자체 자율편성	시ㆍ도	ㆍ시ㆍ도자율편성사업	ㆍ혁신계정 지자체자율편성사업	ㆍ자율편성사업 ㆍ균형발전기반 지원사업 ㆍ특별지방행정기관 이관 사무수행경비 등*
	시ㆍ군ㆍ구	ㆍ균형발전기반지원사업	-
국가직접편성		ㆍ기타사업 (재해예방사업 등)	ㆍ혁신계정 국가직접편성사업	ㆍ국가직접편성사업

자료 : 기획예산처, ‘08년도 국가균형특별회계 예산안 작성 세부지침.

혁신계정은 지방자치단체에 대한 예산신청권이 인정되지 않는 사업을 대상으로 하고 있었으나 2007년도부터 지역전략산업진흥사업의 16개 사업을 자율편성사업으로 전환했다. 그러나 혁신계정의 자율편성 사업들은 지속사업으로 중앙부처의 사업계획과 기획예산처의 조정과 협의를 통하여 일정 범주 내에서 예산편성이 이루어지기 때문에 지방자치단체의 예산 자율편성 권한은 극히 미약하다고 할 수 있다.

제주계정은 2008년도 제주특별자치법 통과에 따른 제주특별자치도 지원을 위해 균특회계에 추가 되었다. 제주계정의 자체자율편성사업은 시ㆍ도자율편성사업, 균형발전기반지원사업, 특별지방행정기관 이관사무수행경비 등으로 구성된다.

제주계정의 자율편성사업은 종전의 개발계정으로 지원되던 사업에 대해 시ㆍ도자율편성사업에 준하여 예산을 편성하고, 혁신계정으로 지원된 사업은 혁신계정 중 지자체 자율편성사업의 지침을 준용하여 예산을 편성한다.

특별지방행정기관 이관사무 수행경비는 종전 특별지방행정기관과 자치경찰 기능의 원활한 수행을 위해 적정경비를 반영하여 편성하며, 국가직접편성사업은 종전의 방식과 동일하게 편성했다.

균특회계는 도입 당시 계정과 사업내용이 시간이 경과되면서 변화 되었고, 현재와 같이 3개 계정별 9개 사업 군으로 변화되었다. 그 과정을 구체적으로 보면 다음과 같다.

2005년도 균특회계 계정은 개발계정과 혁신계정으로 구분되어 운영되었다. 개발계정 사업에는 재해예방사업과 같은 균형발전과는 거리가 있고 지방자치단체의 선호도 낮은 사업들이 자율편성 사업에 포함되었다. 이에 따라서 이러한 사업에 대한 투자규모가 축소되었다. 또한 지방자치단체 자율편성 재원을 시ㆍ도에 배분함으로써 시ㆍ군ㆍ구의 불만이 제기되었다. 이러한 문제를 감안하여 2006년도 예산편성시에는 지방자치단체 자율편성 대상사업 중 일부를 국가직접사업(재해예방사업)과 균형발전기반지원사업(농산어촌개발사업 등)으로 전환하였다.

2007년도 균특회계의 예산편성체계는 2006년과 유사하나 구별되는 점은 혁신계정의 16개 사업이 자율편성사업으로 전환된 점이다. 2007년도 균특회계 예산편성의 또 다른 점은 집행실적이 부진한 사업 그리고 균형위원회 평가 결과 하위사업에 대해서 자율편성시 전년대비 10% 이상 의무적 세출구조조정을 통하여 운영성과 평가를 예산안 편성시 반영했다는 점을 들 수 있다.

2008년도 균특회계의 예산편성체계는 2007년과 유사하나 앞에서 기술한 바와 같이 제주계정이 추가되었다.

4) 광역⋅지역발전계정에서의 포괄보조금 운영 방안

이명박 정부에서의 균특법 개정 취지에 따라 ‘광역화, 효율화, 자율화’를 기조로 新지역발전정책을 효율적으로 지원하기 위해 전면적인 재설계를 하였다.

(1) 기본 방향

신지역발전정책은 기본 방향을 ① 세계화에 대응하는 광역경제권 중심의 열린 국토공간 구축 ② 지역여건과 특성을 바탕으로 특성화된 지역발전 추구 ③ 지역간 협력과 상생을 통한 동반발전 추구로 설정하고 있다.

그리고 추진전략을 ① 기초생활권 개발 : 마을 단위 대상, 기본적 삶의 질 보장  ② 광역경제권 추진 : 5+2 광역경제권 설정 ③ 초광역권 개발 : 대외개방형 국토개발 및 국가경쟁력 제고로 설정하였다.

이에 광특회계는 지역 중심의 개발과 전략적 국가재원 배분의 조화를 통한 지역경쟁력 제고에 주안점을 두고 개편하게 된다.

(2) 운영 원칙

이에 광특 회계는 다음과 같은 다섯 가지의 원칙을 가지고 추진한다.

① 광역경제권 추진 뒷받침

기존의 지원 방식은 행정구역 단위의 분산투자로 지자체간 소모적인 재원확보 경쟁만 유발하였다. 반면 향후 광역경제권을 중심으로 시․도간 연계투자를 활성화한다. 이에 시도단위 전략산업을 광역경제권 선도 산업으로 전환한다. 이를 통해 지역간 시너지 효과 및 규모의 경제 효과를 기대한다.

② 사업의 투자효율성 제고

기존의 지원 방식은 사업간 유사․중복 및 균특회계 성격․취지에 부합하지 않는 일부 사업이 포함된다는 비판이 있었다. 낙후지역사업의 경우 '09년 기준으로 행안부, 농림부 등 5개 부처가 18개 개발사업(약 1.6조원)을 분산․추진한다는 국회나 감사원의 지적이 있었다.

이에 향후 200여개의 세부사업을 통폐합하여 24개 포괄보조사업으로 하고 이를 위해 광특회계 성격에 부합하도록 회계․계정간 사업 이관을 시도한다.

예컨대 낙후지역사업은 4대 기초생활권(일반농산어촌, 성장촉진․특수상황․도시생활환경개선지역) 사업 등으로 통폐합된다. 이를 통해 지역․부처별 중복 투자를 방지하고, 지역의 수요 및 비교우위를 감안한 차별화된 지원 제공한다.

③ 지자체의 실질적 자율성 확대

기존에는 예산 편성시 사업별 세부 내역까지 심사받는 등 사업설계에 있어 지자체 자율성을 제약하였다. 예산 신청시 재정부, 행안부, 균형위 등 다단계적 검토 절차로 일반보조사업에 비해 예산편성 절차도 복잡하다는 지적이 있었다.

향후 포괄보조금제도 도입을 통해 시․도별 재원 한도 내에서 지자체가 자율적으로 세부내역을 설계․집행하도록 한다. 제원의 용도를 포괄적으로 정한 포괄보조사업별(지역계정) 정책목표에 따라 세부내역을 자율적으로 설계한다. 이에 지자체 신청사업에 대한 행안부, 지역발전위의 사전심사 절차 폐지로 예산편성 절차도 간소화된다.

④ 재원 배분의 실효성․합리성 제고

기존에는 모델을 통해 시․도별 기본한도를 부여하고 있으나, 균특회계 신설 이전의 과거 실적치에 크게 좌우되고 재원의 효율적‧전략적 운영에 대한 유인은 부족하다는 지적이 있었다.

향후 한도 배분시 지자체의 지역발전 노력 및 성과 등과 연동된 재원비중을 단계적으로 확대한다.

⑤ 지자체의 재정운영 책임성 제고

기존에는 그동안 상습적인 예산 이월 등에 따른 집행부진 등 지자체의 재정운영 책임성 미흡에 대한 비판이 제기되었다.

향후 집행가능한 사업위주로 예산을 편성하도록 최대 이월 가능기간을 2회계 연도로 제한하는 등 제도적 통제장치를 마련한다. 포괄보조금제도를 도입하여 예산편성 과정에 대한 사전적 간섭을 최소화하고 사후적 평가를 강화한다.

(3) 대상 사업

광특회계는 지역개발, 광역발전, 제주특별자치도 계정의 3개 계정과 이에 따른 6개 사업군으로 구분된다.

'11년 광특회계 편성체계

계정 편성방식		지역개발계정	광역발전계정	제주특별자치도계정
지자체 자율 편성	시․도	①시․도 자율편성사업		④시․도자율편성사업 * 기초생활권 기반구축사업 등 포함 ⑤ 특별지방행정기관 이관사무수행경비
	시․군․구	②시군구 자율편성사업	-
부처편성			③부처편성사업	⑥부처 편성사업

여기서 지역개발계정은 “19+5”개의 포괄보조사업으로 구성된다. 19개 포괄보조사업은 시도자율편성, 낙후지역 개발 등과 관련된 5개 사업은 시군구 자율편성으로 운영된다. 각 지자체(시도 또는 시군구)는 자율편성 한도 내에서 포괄보조사업을 선택하고, 사업별 세부내역을 자율적으로 설계한다. 이때 시․도별 한도와 시․군․구별 한도 간 상호조정은 허용되지 않는다.

지역개발계정 대상 사업

	부처	포괄보조 사업명	사업재편 이전 세부사업
시도 자율 편성 사업	문화부	①문화시설 확충 및 운영	․박물관, 문예회관 등(18개)
		②관광자원 개발	․문화도시, 관광지 개발(8개)
		③체육진흥시설 지원	․운동장, 수영장 등(11개)
		④지역문화산업 육성지원	․문화콘텐츠센터 등(8개)
	문화재청	⑤문화유산 관광자원화	․지역문화유산개발 등(5개)
	농림부	⑥농어촌자원복합산업화지원	․도농교류활성화 등(13개)
		⑦농어업기반정비	․밭기반 정비 등(13개)
	농진청	⑧지역농촌지도사업 활성화	․농촌지도기반 조성 등(5개)
	산림청	⑨산림경영자원 육성	․임산물 수출촉진 등(3개)
		산림휴양․녹색공간조성	․휴양림, 수목원 등(4개)
	지경부	지역특성화산업 육성	․섬유패션산업 등(10개)
	중기청	전통시장 및 중소유통물류 기반 지원	․전통시장 시설현대화 등(2개)
	복지부	청소년시설 확충	․공부방, 수련시설 등(2개)
	환경부	상수도시설 확충 및 관리	․생활용수공급 등(4개)
		자연환경 보전 및 관리	․자연환경보전 등(2개)
	국토부	해양 및 수자원 관리	․연안정비 등(3개)
		대중교통 지원	․물류단지 지원 등(5개)
		민자유치접속도로 지원	․가덕대교 건설 등(6개)
		지역거점 조성지원	․국민임대산단 조성 등(2개)
시군구 자율 편성 사업	국토부	성장촉진지역 개발	․개촉지구 지원 등(3개)
	행안부	특수상황지역 개발	․접경지역 지원 등(15개)
	국토부	도시활력증진지역 개발	․주거환경 개선 등(16개)
	농림부	일반농산어촌 개발	․전원마을 조성 등(15개)
	환경부	도서지역식수원 개발	․도서지역 식수원 개발(1개)

(4) 보조율

포괄보조사업에 대해서는 종전 청소년공부방 운영지원, 농공단지 조성, 문예회관 건립지원 등의 정액지원 사업을 제외하고는 원칙적으로 통합보조율이 적용된다.

신규소요에 대해서는 통합보조율을 적용하되, 기존에 추진하던 계속소요에 대해서는 사업 완료시까지 종전 보조율을 적용한다.

포괄보조사업별 통합 보조율

포괄보조 사업명	보조율	포괄보조 사업명	보조율
① 문화시설 확충 및 운영	40%	민자유치접속도로 지원	100%
② 관광자원 개발	50%	지역거점 조성지원	100%
③ 체육진흥시설 지원	30%	문화유산 관광자원화	50%
④ 지역문화산업 육성 지원	50%	지역농촌지도사업 활성화	50%
⑤ 농어촌자원 복합산업화 지원	50%	산림경영자원 육성	80%
⑥ 농어업 기반정비	80%	산림휴양․녹색공간 조성	50%
⑦ 지역특성화산업 육성 지원	50%	전통시장 및 중소유통물류기반 조성	60%
⑧ 청소년시설 확충	30～88%	성장촉진지역 개발	100%
⑨ 상수도시설 확충 및 관리	70%	특수상황지역 개발	70%
자연환경 보전 및 관리	50%	도심활력증진지역 개발	50%
해양 및 수자원 관리	50%	일반농산어촌 개발	70%
대중교통 지원	90%	도서지역식수원 개발	70%

Ⅲ. 국고보조금의 현황 및 쟁점

1. 국고보조금의 규모

1) 지방재정에서의 위상

2010년 최종예산 기준으로 지자체에 대한 이전재원은 58.97조원이고, 지방세 수입이 49.31조원, 세외수입이 35.87조원이다. 이전재원 중 지방교부세 및 국고보조금이 각각 27.67조원과 31.3조원이다.

보조금 사업은 지방재정의 중요한 부분을 차지하고 있고, 그 규모는 다양한 개혁의 노력에도 불구하고 증가하고 있다.

지자체 세입구조

(단위: 조원, %)
구 분		2005	2006	증가율	2007	증가율	2008	증가율	2009	증가율	2010	증가율
계		92.4	101.4	9.7	112.0	10.5	125.0	11.6	137.5	10.1	139.9	1.7
		107.1	115.5	7.9	128.0	10.9	144.5	12.8	156.7	8.5	149.8	4.4
자체수입		57.1	60.7	6.3	65.9	8.6	73.7	11.7	80.8	9.8	79.4	△1.7
		66.7	69.6	4.5	78.1	12.1	84.1	7.7	86.4	2.7	85.2	△1.4
	지방세	33.7	35.3	4.7	38.1	7.9	43.5	14.4	47.1	8.1	47.9	1.7
		35.0	38.1	8.8	40.7	6.9	45.1	10.8	45.2	0.2	49.3	9.1
	세외 수입	23.4	25.4	8.6	27.9	9.7	30.1	8.1	33.8	12.2	31.6	△6.6
		31.6	31.6	△0.3	37.3	18.3	39.0	4.4	41.2	5.6	35.9	△12.9
의존수입		32.5	37.4	15.0	42.6	14.0	47.8	12.3	53.0	10.9	55.3	4.2
		36.8	42.0	14.1	46.4	10.5	56.6	22.0	60.6	6.9	59.0	△2.6
	교부세	17.2	19.3	12.3	21.4	10.8	24.1	12.7	26.5	9.9	25.6	△3.6
		19.7	20.9	6.5	24.5	17.2	30.7	25.0	28.1	△8.4	27.7	△1.5
	양여금	-	-	-	-	-	-	-	-	-	-	-
		-	-	-	-	-	-	-	-	-	-	-
	보조금	15.3	18.0	18.0	21.2	17.3	23.7	11.9	26.5	11.9	29.7	12.1
		17.2	21.1	22.9	21.9	3.9	26.0	18.5	32.5	25.0	31.3	△3.6
지 방 채		2.8	3.3	18.3	3.5	5.2	3.5	0.1	3.7	5.5	5.2	40.2
		3.6	3.8	6.4	3.5	△7.2	3.7	5.8	9.8	161.7	5.6	△42.5
* 주: 표 내용의 상단은 당초예산, 하단은 최종예산임 * 자료: 행정안전부, 「2011년 지방자치단체 예산개요」

2) 국고보조 사업의 현황

2011년의 경우, 국가외의 자가 행하는 사무 또는 사업에 대하여 국가가 이를 조성하거나 재정상의 원조를 하는 국고보조금의 규모는 43.7조원으로, 2,053개 세부사업에 국고보조금이 지원되고 있다(<표 9> 참조).

특히 최근 5년간 지속적으로 증가하는 추세에 있고, 국가예산 규모(세출기준)는 연평균 증가율이 7.6%이나 국고보조금의 규모는 8.1%로 나타나고 있다.

국고보조사업의 규모와 보조사업 수 추이

구 분	2007	2008	2009	2010	2011	연평균 증가율 (%)
○ 보조금 규모(조원)	32.0	38.2	40.6	42.7	43.7	8.1
․자치단체보조	22.4	26.6	29.4	31.7	32.3	9.4
․민간보조	9.6	11.6	11.2	11.0	11.4	4.4
○ 보조사업 수(개)	1,421	1,711	2,003	2,081	2,053	9.6
○ 국가예산 규모(조원)	196.9	222.9	252.2	255.3	264.1	7.6

자료 : 기획재정부

국고보조금을 지급대상을 기준으로 구분하여 살펴보면, 2011년의 경우 민간보조는 전체 보조금의 26.1%(11.4조원), 자치단체보조는 73.9%(32.3조원)를 차지하고 있다. 지방자치단체에 비해 상대적으로 낮은 증가율을 보이고 있는 민간단체 보조금의 경우, 일단 지원되고 나면 보조사업자의 기득권으로 인식되어 국가재정 여건의 변화와 관계없이 축소 또는 폐지가 곤란하여 국고보조금 증가의 주된 원인이 되고 있다.

이와 같이 국가재정지출 증가율 보다 지속적으로 높은 국고보조금의 증가율을 보이고 있고, 보조사업의 목적달성 여부에 관계없이 국고보조사업 수는 지속적으로 증가하여 국가재정 운용의 경직성이 더욱 심화되고 있는 실정에 있다.

2. 국고보조금의 대상사업 및 보조율

1) 기준보조율

국고보조금이 지급되는 대상사업·경비의 종목, 국고보조율 및 금액은 매년 예산으로 정하도록 되어 있다. 다만, 지방자치단체에 대한 보조금에 있어서는 보조금이 지급되는 대상사업의 범위와 보조금의 예산계상 신청 및 예산편성에 있어서 보조사업별로 적용하는 기준이 되는 국고보조율(기준보조율)이 설정되어 있다.

국고보조금의 기준보조율은 보조금의 예산 및 관리에 관한 법률과 시행령에 90개 사업에 대해 개별 기준 보조율을 정하고 있다. 이에 의하면 100%, 80%, 70%, 60%, 50%, 40%, 30%, 20% 정액보조 등 9개 기준 보조율을 제시하고 있다.

이중에서 100% 기준보조율을 가지고 있는 사업은 일반여권발급, 배수개선, 국가관리 방조제 개ㆍ보수, 지표수보강 농업용수개발, 쌀소득보전고정직접지불, 공단폐수종말처리시설 (비수도권 지역), 농공단지폐수종말처리시설(우선 지역), 산림병해충방제(약제대), 원원종 및 원종생산 등 9개 사업이다. 100%를 지원한다는 것은 그만큼 국가적 사업으로서의 성격이 강하는 것을 반증한다. 그러나 이는 상대적인 개념이다. 국가필수예방접종의 경우 지방은 50%, 서울은 30%의 보조율이다. 국가지정문화재보수정비도 70%의 보조율이다. 그리고 지표수보강 농업용수개발은 100%이나, 농촌·농업 생활용수개발 사업은 80% 보조율이다.

특히 보조사업의 성격을 감안하더라도 부처 간의 보조율이 크게 차이가 나타나고 있다. 환경 분야, 문화관광 분야, 건설교통 분야의 보조 사업에 대해서는 대체로 낮은 보조율이 적용되고 있고, 농림 • 어업이나 보건복지 분야의 보조 사업이 비교적 높은 보조율이 적용되고 있는 것으로 나타나고 있다. 보조율이 모호하여 자의적으로 기준보조율을 임의로 적용하고 있으며, 기준보조율 적용과 구성이 불합리하거나 투명성이 결여되어 있다는 비판을 면하기 어려운 구조를 보이고 있다.

사업 분야별 기준보조율

기준 보조율	농림어업	환경	보건복지	문화관광	건설교통
100%	국가관리 방조제 개•보수 외 4개, 산림병해충방제(약제대, 기타 50%)	공단폐수종말 처리시설(수도권 50%)		일반여권발급
80%	농촌•농업 생활용수개발 외 7개, 인근해어업선 줄이기(연안, 근해:정액)		기초생활보장수급자 생계급여(지방, 서울 50%) 외 2개		임도건도서종합개발, 접경지역지원설
70%	농촌생활환경정비 외 3개	도서지역 식수원개발 외 3개	장애수당•장애아동부양수당 및 보호수당(지방, 서울 50%) 외 2개	국가지정문화재 보수정비 외 2개	화장시설•봉안시설•자연장지•화장로
60%					자연재해위험 지구정비
50%	농기계임대사업 외 9개	쓰레기 소각시설(도서지역)외 2개, 숲가꾸기 외 4개	사회복지보장시설 및 장비 지원 외 9개	전국체육대회운영, 국제경기대회 지원(도로) 외 3개
40%		쓰레기 소각시설(광역시) 외 1개
30%	임산물생산기반정비	쓰레기 매립시설 외 2개	국가필수예방접종 지원(서울) 외 3개	공공도서관 건립 외 3개
20%			영유아보육사업 지원(서울)
정액 보조	농공단지 조성 지원 외 2개	농어촌폐기물종합처리 시설		지방문예회관건립	국가지원 지방도건설 외 4개

2) 차등보조율

보조금의 예산 및 관리에 관한 법률과 시행령에 근거하여 기준보조율에 일정률을 가산하는 차등보조율은 기준보조율에 20%, 15%, 10%를 가산(인상보조율)하거나, 차감(인하보조율)하여 적용하도록 하고 있다. 이때 차등보조율을 적용하는 기준은 다음의 지표와 보조사업의 해당 지역에 있어서의 발전도 및 국가재정사정 등을 감안하여 매년 기획재정부장관이 정하도록 하고 있다. 특히 과거 논란이 되었던 재정자립도 대신에 재정자주도를 적용하는 특징을 보이고 있다.

차등보조율의 적용기준
지표	산식 및 사용자료 등
1. 재정자주도 (財政自主渡)	가. 산식 : (지방세수입+세외수입+지방교부세+재정보전금+조정교부금) / 일반회계 예산규모 나. 자료는 해당 회계연도의 전전년도의 최종 예산상의 재정자주도를 사용한다.
2. 분야별 재정지출 지수	가. 산식 : 분야별 세출예산 규모 / 세출예산 규모(일반회계+특별회계) 순계 나. 분야별 세출예산은 지방자치단체 세출예산의 표준분류에 따른 13개 부문(입법 및 선거관리, 일반행정비, 교육 및 문화비, 보건 및 생활환경 개선비, 사회보장·복지, 주택 및 지역사회 개발비, 농수산개발비, 지역경제개발비, 국토자원보존개발비, 교통관리비, 민방위관리, 소방관리비, 지원 및 기타경비) 각각의 예산규모를 말한다. 다. 자료는 해당 회계연도의 전전년도의 최종 예산상의 분야별 재정지출 지수를 사용한다.

차등보조율 제도를 적극적으로 적용해야 하는 논리적 근거는 다음과 같이 정리된다.

유영성(2005; 92-93)과 이창균 (2001; 125-127) 참조

첫째, 국고보조금 자체가 지역 간의 재정 불균형을 심화시키는 요인으로 작용하고 있어 이를 국고보조금 제도 내부에서 어느 정도 완화할 필요성이 있는데, 이 경우 제도화되어 있는 차등보조율 제도를 적용함으로써 미약하나마 재정불균형을 완화하는 역할을 할 수 있다.

둘째, 지방비 부담의 과중이 자치단체의 재정압박을 초래하는 하나의 요인으로 작용하고 있는 현실을 감안할 경우, 기준보조율에 인상보조율을 적용하여 지방비 부담을 차등하여 적용한다면 지방비 부담에 따른 압박을 완화하게 되어 보다 원활한 국고보조 사업의 수행을 기대할 수 있다.

셋째, 이미 제시한 기준보조율별로 보조대상 사업의 유형을 설정하고 있는데, 모든 보조사업을 이 기준에 의해 정확하게 구분하기는 현실적으로 어려운 점이 있다. 이에 정형화된 기준보조율 및 적용대상 사업의 설정의 한계를 보완하기 위해서라도 차등보조율제를 통하여 자치단체의 재정력을 고려함과 동시에 보조사업의 특성 및 지역적 특성을 반영할 수 있는 효과를 기대할 수 있다.

현재 복지관련 사업과 관련하여 차등보조율을 보다 세분화하여 운영하는 것이 나름대로 그러한 필요성이 있다는 것은 인식하고 있음을 나타낸다. 청소년수련관ㆍ청소년수련원 ㆍ청소년야영장ㆍ유스호스텔, 기초생활보장수급자 생계급여 및 주거급여, 영유아보육사업 지원 등의 사업에는 기준 보조율 이외에 차등보조율을 적용하는 규정을 두고 있다.

복지 보조금의 경우 차등보조율 적용 대상

대상 사업	기준보조율	차등보조율 적용
청소년수련관ㆍ청소년수련원 ㆍ청소년야영장ㆍ유스호스텔	서울: 30 지방: 70 ~ 88	지방은 재정자립도에 따라 차등 지원
기초생활보장수급자 생계급여 및 주거급여	서울: 50 지방: 80	해당 회계연도의 전전년도의 최종예산에서 가. 사회보장ㆍ복지비 지수가 25 이상이면서 재정자립도가 80 미만인 기초자치단체는 10%p 인상 나. 사회보장ㆍ복지비 지수가 20 미만이면서 재정자립도가 85 이상인 기초자치단체는 10%p 인하
영유아보육사업 지원	서울: 20 지방: 50	해당 회계연도의 전전년도의 최종예산에서 가. 사회보장ㆍ복지비 지수가 25 이상이면서 재정자립도가 80 미만인 기초자치단체는 10%p 인상 나. 사회보장ㆍ복지비 지수가 20 미만이면서 재정자립도가 85 이상인 기초자치단체는 10%p 인하

3. 국고보조 사업의 확대와 지방재정의 압박 효과

국고보조 사업의 확대는 지방재정의 규모 증가를 가져오는 것은 확실하다. 그러나 그것이 지방재정의 자율성을 확대하는 것과는 별개의 문제이다. 즉 국고보조 사업은 반드시 지방 정부의 부담(matching)을 유발하기 때문에 지방 정부의 재정을 구속하는 효과가 있기 때문이다.

특히, 최근 급격히 늘어나고 있는 지방자치단체의 국고보조사업의 평균 보조율은 2006년 이후 계속 낮아지는 추세를 보이고 있는데 반해 이들 사업에 대한 지방비 부담율은 높아지고 있다(그림 4> 참조). 지방예산 규모의 증가율 보다 국고보조사업의 지방비부담액의 증가율이 훨씬 높게 나타나고 있어 지역발전 및 주민을 위한 지방자치단체의 자체사업 예산비중은 대폭 감소하고 있다.

국고보조사업과 지방비부담

구 분	2006	2007	2008	2009	2010	2011	연평균 증가율
국고보조사업	261.5	319.7	350.1	417.7	467.4	486.2	13.2
국고보조금	183.3	209.0	227.7	265.4	292.2	300.9	10.4
지방비부담	78.2	110.7	122.4	152.3	175.2	185.3	18.8

(단위: 천억원, %)

주: 지방자치단체 예산에 편성된 금액

자료 : 행정안전부, 「2011년도 지방자치단체 예산개요」, 2011

국고보조금에 대한 지방비 매칭 비율을 보면 2007년 35%에서 2011년 38%로 증가세를 보이고 있다.

연도별 국고보조금 및 지방비부담(당초예산 기준)

(단위: 조원)
구 분	2007	2008	2009	2010	2011	연평균 증가율
지방 예산(A)	112.0	125.0	137.5	139.9	141.0	5.9%
국고보조사업(B) (비중 B/A)	32.0 (28.5%)	35.0 (28.0%)	41.8 (30.4%)	46.7 (33.4%)	48.6 (34.5%)	11.0%
▪국고보조금 (구성비)	20.9 (65%)	22.8 (65%)	26.5 (64%)	29.2 (63%)	30.1 (62%)	9.5%
▪대응 지방비 (구성비)	9.7 (35%)	12.2 (35%)	15.2 (36%)	17.5 (37%)	18.5 (38%)	17.5%
* 자료: 행정안전부

특히 이러한 문제는 복지 보조금과 관련하여 심각한 문제를 야기하고 있다. 최근 보조사업 수와 보조금 규모가 급증하고 있는 보건복지부의 경우, 지난 6년간(2005-2010) 보건복지부의 보조금예산의 연 평균증가율은 23.3%이나 이에 대한 지방비부담액 증가율은 연평균 31.5%로서 중앙정부의 증가율과 비교할 때 1.4배 수준을 보이고 있다(<표 14> 참조). 지방자치단체의 사회복지 지출의 대부분은 국고보조사업의 형태로 집행되고 있고, 이들 사업에 대한 지방비 매칭부담이 증가하고 있다. 그러나, 중앙정부의 국고보조사업이 지방에서 필요한 사업인지, 지방에서 부담가능한 수준인지 등에 대한 충분한 검토가 미흡한 점도 있다.

복지분야 국고보조사업과 지방비부담 추이

구 분	2005	2006	2007	2008	2009	2010	연평균 증가율
정부 총지출	208.7	224.1	238.4	262.8	301.8	292.8	7.0
보건복지부예산	8.91	9.71	11.53	15.85	19.27	19.29	16.7
국고보조사업 (보건복지부)	4.95	6.04	7.82	11.63	13.89	14.11	23.3
지방비부담	1.78	2.15	2.85	5.18	6.27	7.01	31.5

(단위 : 조원, %)

* 자료: 행정안전부

한편 국고보조사업의 증가에 따른 매칭 지방비 부담 증가 등으로 지방자치단체 자체사업의 예산이 지방자치단체 전체 예산에서 차지하는 비중이 ‘08년 46.1%에서 ’10년에는 42.4%로 3.7%p 감소하였다.

자체사업 비중 추이('08-'10) 당초예산 순계 기준

(단위: 10억원, %)
		2008	2009	2010
정책사업 예산	소 계	100,310	111,619	112,920
	자체사업	57,569	62,796	59,239
	보조사업	42,741	48,822	53,680
전체 예산	총 계	124,966	137,534	139,856
자체사업	비중	46.1	45.7	42.4

자료: 행정안전부

사회복지보조금은 지방재정에 차별적인 영향을 미치며, 재정력이 약한 지방자치단체에 더 많은 부담이 가는 매우 역진적인 구조로 되어 있어서 더욱 큰 문제이다. 2010년의 경우, 제주도는 14.0%, 특별시․광역시, 도, 시 등의 자치단체는 평균 20% 수준의  사회복지 비중을 보이고 있으나, 자치구는 사회복지비중이 무려 42.5%에 달하고 있다.  한편 광주 북구의 사회복지비중이 64.9%인데 비해서 서울 서초구는 절반도 안 되는 19.8%에 불과해서 동일한 자치구 간에도 엄청난 격차를 보이고 있다. 가난한 지방자치단체가 복지비 부담으로 자체 사업이 더욱 위축될 악순화의 고리에 빠질 위험이 있다.

자료: 지방자치단체 예산개요 2010

구분	특별시	광역시	도	특별자치도	시	군	자치구
평균	21.3	25.7	23.8	14.0	24.9	16.6	42.5
최고	21.3	30.5	29.3	14.0	38.6	26.3	64.9
	서울 본청	광주 본청	전남 본청	제주 본청	전북 전주시	충북 음성	광주 북구
최저	-	19.7	19.8	-	14.0	4.4	19.8
	-	울산 본청	강원 본청	-	강원 삼척	경북 울릉	서울 서초

일반회계 총계예산 대비 단체별 사회복지 비중(단위 : %)

Ⅳ. 향후 과제

1. 정부간 재정 관계의 방향성 설정

보조금을 어떻게 설계하느냐의 문제는 지방분권을 어떠한 수준에서 운영하느냐와 맞물린 과제이다. 보조금의 지급이 갖는 의미가 중앙정부가 지방자치단체의 재정력을 보완하는 것인지, 특정 공공서비스를 확대하는 것인지에 따라 구분된다. 그리고 지방자치단체에 어느 정도의 선택권을 부여할 것인지에 따라 달라진다.  <표 16>에서와 같이 개별보조와 일반포괄보조 사이에는 다양한 형태의 조건부 포괄보조제도들을 설계․운용할 수 있다. 중앙정부가 허용하는 재정운영의 재량의 내용과 범위에 따라 포괄보조가 설계되기 때문에 획일적으로 규정할 필요성은 크지 않다. 향후 보조금 사업의 설계와 관련한 방향성 설정이 필요하다.

재정분권화의 유형별 특징 비교

		강 ←	분권의 강도			→ 약
		일반포괄보조 (지방이양)		조건부 포괄보조 (집행권한이양)	통합보조 (행정관리효율)		개별보조 (절차개선)
분권화수단	분권강도	★★★★★		★★★★	★★		★
	분권형식	기능과 재원의 완전이양		기능의 공유 재원의 포괄이양	중앙중심 기능 중앙중심 재원		집권방식 유지 집행재량 확대
	분권내용	지방의 자주적인 재정운용		포괄분야 범위 내에서 자율운영	신청 절차간소화 영세보조통합운영 사업간 전용확대		불용액 인정 실질적 신청주의 보조율의 합리화
	성과책임	지방자치단체		중앙․지방 공유	중앙정부
		자체 성과평가		중앙성과관리 정부간 성과계약 의무적 지출규정	중앙의 표준 지침관리 지방의 집행(전달)과정 책임
수혜의 성격		자치 서비스		국민의 권리 자치 서비스	국민의 권리
개편의 지향가치		정부간 기능 분담의 재설계			행․재정 관리의 효율성 제고
재정분권 연속선(예)		자주재원 － 지방교부세 － 국가균형발전특별회계 － 보조금
분권화 “연속선”상에서 적절한 분권형식의 유연한 설계

자료 : 윤영진 외. (2006). 국가균형발전특별회계의 개선을 위한 포괄보조제도에 관한 연구. 한국지방재정학회

① 일반포괄보조방식 : 지방이양

사업에 대한 권한과 책임을 일괄적으로 지방에 이양하는 방식이다. 국고보조사업에 대해 적정 수준의 관련 재원들을 일반재원으로 전환하고 해당 사업의 기능을 지방 업무로 전환하는 것이다.

이 경우 정책의 성과책임은 지자체에 귀속되며, 지방의회와 지역사회는 성과관리를 위한 거버넌스를 구축해야 한다. 중앙에서는 성과정보 관리 및 서비스 정보 홍보 및 지방간 네트워킹 역할을 수행한다.

② 조건부 포괄보조

중앙정부와 지방정부가 사업에 대한 권한과 책임을 공유하면서 특정 정책부문 혹은 사업에 대한 전략기획과 집행재량의 확대를 위해 활용하는 부문별 포괄보조 형식이다.

특정 개별보조금을 일괄적으로 통합하여 “객관적인 통계자료”를 토대로 표준적인 재정수요를 산정하여 재원을 지원하고, 지방자치단체에 대해서는 집행단계에서 재량권을 확대하는 보조금이다.

③ 통합보조

기존의 국고보조 형식을 유지하면서 재정관리의 효율성을 제고하기 위한 조치이다. 영세 보조금 통합운영을 통한 절차간소화를 목적으로 하는데, 개별 보조금의 운영방식을 유지하면서 지방정부와 협의를 통해 각 대상사업간 예산전용을 허용하는 방식이다.

보조금 규모가 영세한 유사 사업들을 동일 보조사업 단위로 통합․운영하여 행정 및 재정관리 효율성을 제고할 때 효과적이다.

④ 개별보조

기존의 국고보조사업의 기본 구조를 유지하면서 부분적으로 지방자치단체의 재량을 확대하는 방식이 있다. 이는 재정집권적인 사업운용이며 분권화와는 거리가 있다.

다만 기존 보조금 체제의 기본 골격을 유지하지만, 결과지향적 관점에서 분권화 요소(연도말 불용액 재량, 실질적 신청주의 등)를 활용하여 보조금운용의 관리적 효율성을 제고할 수는 있다.

2. 권력관계의 재정립 : 중앙의 시혜적 급부인가 vs 지방의 권리 주장인가

보조금은 천수답 행정의 상징처럼 여겨진 시절이 있었다. 중앙이 결정하여 내려주면 여기에 부담분을 더하여 집행하면 된다는 방식이다. 이럴 경우 지역은 중앙정부의 하청업자 역할에 머물게 된다. 자생적인 사업을 구상할 여력도 없고 필요도 없는 시대이었다.

그러나 지방자치가 활성화되면서 보조금 사업은 지방의 열악한 재정을 탈피하는 가장 좋은 수단으로 관점이 변화를 하게 되었다. 이에 지방자치단체는 경쟁적으로 보조금을 신청하게 되고, 중앙정부는 여전히 통제의 수단으로 보조금을 지탱하려고 했던 것이다. 보조금 사업이 pork barrel의 상징처럼 보이는 이유이기도 하다.

지방자치가 숙성되는 속도에 비례하여 보조금 사업 방식의 개편이 쟁점이 되는 것은 결국 중앙과 지방의 권력관계에 변화가 발생하고 있는 것을 상징적으로 보여주는 것이다.

무엇보다 지금과 같이 국세와 지방세가 80:20의 구조를 이루고 있는 상황에서 교부금과 보조금은 불가피한 재원이다. 교부금이 산식에 의해 기계적으로 주어지는 재원이라면, 보조금은 지역의 특성을 반영하고, 전국적 표준 서비스를 제공한다는 의미에서 여전히 중요한 의미를 가지고 있는 재원이다.

이에 보조금을 중앙정부가 시혜적으로 내려주는 자금이 아니라, 지방의 권리라는 입장의 정리가 필요하다. 물론 이러한 입장은 지방의 책임의식 제고와 맞물려있기도 하다.

2. 차등보조율의 확대 : 형평화 효과 제고

1) 차등보조율 적용대상 사업의 설정

차등보조율 적용을 위해서는 먼저 차등보조율을 적용하는 대상사업을 설정할 필요가 있다. 원래 보조금 사업은 외부효과와 공공성이 큰 사업에 지출을 하게 된다. 특정 지역에서 이루어지는 사업이 다른 지역에 파급효과를 유발하기 때문에 개별 지역 단위에서 사업을 하지 않으려고 하기 때문에 중앙정부가 개입하는 것이다. 예컨대 A 지역에서 방류한 치어가 B 지역에서 서식하여 큰 물고기가 되는 경우 A 지역에서 이익이 되지 않아 투자를 하지 않을 때, 국가가 보조금을 줄 수 있는 것이다. 물론 정부가 나서지 않더라도 민간이 투자할 수 있다면 보조금은 필요 없을 것이다. 따라서 특정 지역을 중심으로 행하여지지만 파급효과가 크면 국고보조금이 집행되지만, 이럴 경우 지역 특정성이 강하면 중앙과 지방의 역할에 따른 기준보조율을 합리적으로 설정하는 것이 중요한 관건이 된다.

반면 전국적으로 행하여지는 사업이라면 재정력을 보전하여 주는 교부금이 적합하다. 다만 특정 서비스의 확대가 보다 중요한 의미를 갖는다면 보조금이 활용될 수 있고, 이럴 경우 지역의 차이를 반영한 차등보조율이 중요한 정책 수단이 된다.

차등보조율의 적용을 위한 논리적 틀

지역 단위	보조금 적합도	보조율 적용 방식
특정 지역 사업	보조금 사업으로 적합 (외부성과 공공성이 충족되어야 함)	기준보조율 결정이 중요
전국적으로 시행되는 사업	재정력 보전이 중요	교부금이 적합
	서비스 확충이 필요	차등보조율이 필요

이상을 종합해 볼 때 차등보조율 적용대상 사업의 유형은 지방비부담 규모가 매우 큰 사업과 보조사업의 규모 면에서 전국적인 사업을 대상으로 적용하는 것이 바람직할 것이다. 이에 재정 수요가 전국적으로 분포하게 되는 복지 사업은 매우 중요한 핵심적 대상이 된다.

국고보조비율을 지자체의 재정여건과 복지재정 수요를 감안하여 차등적으로 지원하기 위해서는 지자체의 구조적 특성별로 구분하여 분류하고 동일한 집단 내에서 차등비율 구조를 설계하는 전략적인 접근이 필요하다. 지역의 재정환경(여건) 다양성은 보다 확대되고 있으며, 동일한 자치단체 유형 간에도 구조적 격차 확대에 따른 계층 분리 현상(예, 서울시의 자치구와 광역시의 자치구; 수도권의 군과 다른 지역의 군)도 발생하고 있다.

따라서 모든 자치단체들에 대해 동일한 재정여건을 전제로 표준적인 기준으로 재정관리제도를 적용하는 방안은 현실적인 설득력이 높지 않다. 시도본청과 기초자치단체를 구분해야 하며 시, 군, 자치구 등 지자체 유형별로 분리하여 차등보조 대상을 결정해야 한다. 사회복지에 대한 지방비 부담 비율 및 차등비율 구조에서는 공간적 요소(예, 지방재정력, 지역총생산 등)와 인적 요소(예, 복지수요, 수급자 수 등)가 균형있게 반영되어야 한다.

이를 중앙정부의 역할이 강화되는 보편주의, 광역적 수요를 반영하는 광역주의, 소비자 주권을 중시하는 신청주의로 구분하는 논의도 이러한 맥락에서 이해할 수 있다.

재정특성별 • 정책분야별 기준보조율 설계구조(안)

기본접근 정책부문	기준보조율						차등보조 (지방비 보정)
	일반 행정	← 시장재 •••••• 보조율의 기준 •••••• 집합재 → (30%) (100%)
		경제 정책	건설 정책	생활 정책	복지 정책	•••
보편주의 (80~100%)	100% 병무행정 여권발급 선거관리				100% 기초급여 의료급여 노령연금		지방재정요소 + 정책수요요소
National Minimum 법정 의무적 지출 지자체 재량 부재
광역주의 (60~80%)			50% 도로건설		80% 광역시설
Local Minimum 시도 의무적 지출 광역단위 재량 보유
신청주의 (30~60%)		30% 기업지원			50% 기초시설
소비자주권 다원주의 지자체 선택적 재량

자료 : 이재원 (2007; 23)

2) 차등보조율 적용기준의 설정

차등보조율 적용대상 사업이 정해지면 다음은 차등보조율 제도 적용기준 혹은 적용지표의 설정 기준이 필요한데, 현재 재정력지수, 인건비 자체충당 능력지수, 기본적 세출소요비 등을 기준으로 규정되어 있으나 한정적으로 적용되고 있다. 차등 보조율의 적용기준으로는 재정력 지수가 현실적으로 가장 바람직한 것으로 판단되고 있다. 차등보조율은 원래 자치단체 간의 재정력 격차에 의해 국고보조 사업의 지방비 미 부담이나 반납, 그리고 과부담의 사례 등, 자치단체 간 재정불합리성이 초래되어 이를 완화하는 차원에서 도입된 제도이므로 본 취지에 맞춰 차등보조율 제도는 재정력을 반영하는 것이 중심이 되어야 할 것이다.

한편, 재정력 지수를 적용하는 방법으로는 재정력 지수를 4등급으로 구분하여 재정력이 풍부한 1등급의 경우 기준보조율을 그대로 적용하고 나머지 등급에 대해서는 10%, 15%, 20%로 각각 인상보조율을 적용함으로써 재정이 열악한 자치단체에서도 지방비 반납 사례를 줄이면서 국고보조 사업이 원활히 수행될 수 있도록 고려한다. 재정력 지수를 4등급으로 구분한 이유는 차등보조율 제도가 3단계로 되어있어 기준보조율 적용사업을 포함하면 4단계가 되므로 이를 반영하는 것이다. 이렇게 할 경우, 국고보조의 본래 목적대로 달성될 수 있음과 동시에 국고보조금 제도의 재정불균형 확대요인을 일정부분 줄이면서 지방교부세의 재정조정 제도의 한계를 보완함과 동시에 재정 조정제도의 체계에서 연계되는 기능도 수행할 수 있을 것이다.

이상의 기준보조율 및 차등보조율에 대한 개선방안을 종합하여 국고보조사업에 대한 자치단체의 지방이 부담률은 다음과 같은 공식에 의해 산정될 수 있을 것이다. 이것은 기준보조율별 적용대상 사업이 정해지고 또한 차등비율이 정해져 있으므로 정액보조와 100% 보조사업을 제외하고는 차등보조율을 적용할 경우 지방비 부담률은 기준보조율에다 차등보조율지수(기준보조율을 100%를 1로 가정했을 경우 제 10%, 15%, 20%의 차등률에 해당하는 차등률 지수는 각각 1.10, 1.15, 1.20이 된다)를 곱한 것으로 기본률이 결정된다.

지방비 부담률 = 100% - 〔(기준보조율(%) × 차등보조율 지수(1.10, 1.15, 1.20))〕

3. 책임성 강화를 위한 평가 체계의 도입

2011년에 법률 개정을 통해 국고보조금 사업에 대한 평가를 실시하였다. 사업의 추진 필요성과 중앙 정부의 재정 지원 필요성 그리고 사업 추진 방식의 적절성을 기준으로 평가하여 존치필요성을 처음으로 평가하였다. 물론 재정사업 자율평가와의 중복성 논쟁이 있기는 하지만, 이러한 보조금 사업에 대한 평가를 통해 불필요한 사업을 제거하고 또한 사업 집행의 효율성을 제고하기 위한 노력은 필요하다.

보조금 사업의 존치 평가 기준

평가기준

1. 사업추진의 타당성/필요성

① 사업목적이 명확하고 구체적이다.

② 사업의 법적 근거가 분명하다.

③ 2012년도 및 그 이후에도 국가적으로 필요한 사업이다.

2 .재정지원의 타당성/필요성

① 2012년도 및 그 이후에도 중앙정부의 재정지원이 필요하다.

② 재정지원의 규모가 적정하다.

3. 사업내용, 추진방식, 관리의 적절성

① 사업내용(세부사업, 세부과제)이 명확하고 구체적이다.

② 사업추진방식이 적절하다.

③ 사업수행에 대한 관리ㆍ감독을 실시하고 있으며, 적절한 통제수단을 구비하고 있다.

한편 보조금 사업 일몰제의 도입도 필요하다. 정부는 국고보조금 운영과정에서 제기되었던 문제점을 시정하고, 국고보조사업의 효율성, 책임성, 투명성을 제고하기 위하여 2010년 전면적인 보조금 제도개선의 일환으로 ‘보조금의 예산 및 관리에 관한 법률’ 개정을 추진한 바가 있는데, 그 핵심은 보조금 일몰제의 도입이라고 할 수 있다. 보조금 일몰제란 보조사업의 존치여부를 주기적으로 평가하고, 성과가 미흡한 보조사업은 폐지함으로써 국고보조사업의 효율화를 기하는 동시에 도덕적 해이로 인해 발생하는 보조금의 누수를 방지하기 위한 제도이다. 이러한 노력은 보조금의 수혜자에 대한 책임 의식을 제고하는 방안으로 중요한 기능을 할 것이다.

그간 국고보조금의 급증과 국고보조사업 수의 증가에 따른 보조금의 엄격한 관리가 요구되었으나, 보조금 집행과정에서 각종 보조금 수급 관련 비리 등 보조사업자의 책임성 미흡문제가 지속적으로 제기되어 왔다. 예컨대, 2010년 6월 발표한 감사원의 3개 부처(문화관광부, 행정안전부, 환경부), 543개 민간단체에 대한 보조금 지원실태 감사에서 99개 단체가 477억원 상당의 보조금을 위법․부당하게 집행한 것으로 지적하였다. 이와 같이 보조금 운영과정에서의 도덕적 해이로 인해 발생하는 국가예산의 낭비요인을 제거하기 위하여 보조사업자의 책임성을 확보하기 위한 제도적 조치가 강구되어야 할 것이다.

4. 포괄보조금의 활성화 방안

1) 포괄보조금의 의의와 장점

보조금 사업을 세부적으로 구분하지 않고 package로 지원하는 포괄보조금은 향후 보조금이 나아가야할 방향이라고 할 수 있다. 실제 그동안 분권교부세나 광특에서 이를 활용하고 있다. 그러나 포괄보조금은 세입의 법정화, 산식 적용 여부, 대상 사업의 포괄 범위, 지방비 분담 수준에 따라 다양한 방식이 있다.

포괄보조금의 유형 예시

		세입법정화		재정수요 산정방식			지출대상 지정여부		지방비 매칭		비고
		법정	임의	포괄 지표		세부 지표	지정 않음	부문 한정	매칭 없음	매칭 의무
일반 포괄보조		○		일반 행정			○		○		지방교부세
조건부 포괄 교부	A	○				정책 대상	△	△	○		분권교부세 (5년 한시)
	B	○		일반 행정				○		○	균특회계 (지역개발계정)
	C	△	부분증감	산식없음 총액교부				○		총액 매칭	TANF (미국)
	D		○	정책 지표				△	○		CDBG (미국)

주 : △은 법적으로 구속되지 않으나 실질적으로 구속 효과가 있는

포괄보조금이 갖는 가장 큰 장점은 부처간 칸막이식․중복적 사업지원이 지양되고, 지자체의 자율적 재정운영과 책임성을 유도할 수 있다는 점이다. 그리고 지자체는 주어진 재원의 한도 내에서 여러 사업들 중 우선순위가 높은 사업들에 대한 사업계획을 수립하게 된다. 실제 재정분권과 포괄보조를 지지하는 입장에서는 집행단위에서 많은 재량확대와 중앙정부의 책임성 축소, 보조사업의 행․재정관리 효율화, 이익집단 정치 병리의 사전적 억제, 지방정부의 프로그램 내실화 노력 등을 강조하고 있다.

이러한 효과의 일부가 광특회계에서 나타나기도 한다. 중앙정부의 개별 부처에서 지원하던 소규모 국고보조사업들을 광특회계에서 일괄적으로 묶어 지원하는 단일 지원 창구 기능을 수행하기 때문이다. 자율편성사업 부문에서는 시도별로 재원총량을 할당하고 “광역”자치단체의 재정적 역할을 확대하는 신분권적 특성이 있다. 개별부처에서는 예외적인 사업에 속하는 소규모 보조사업들이 단일 계정에 묶여 운영되면 지역사회(기반)개발에서 의미있는 재원으로 자리매김 될 수 있다.

특히 기존의 국고보조금은 지자체의 선호를 충분히 반영하지 못하고, 지방재정을 경직적으로 운영하게 하는 단점이 있는 것으로 지적되어 왔다. 이에 광특회계는 지역선호사업을 배려하고 일부 배분공식에 의해 재원을 배분하는 등 포괄보조의 역할을 수행한다.

2) 포괄보조금 운영의 조건

포괄보조금이 지방자치단체에 자율성을 부여하고 사업관리의 신축성을 부여한다는 장점이 있지만 한편으로 비판적인 견해도 있다. 첫째는 중앙정부의 재원지원이 감소한다는 것이다. 이는 미국이나 스웨덴의 경험에서 경험된 것이기도 하다. 사업 단위를 포괄로 묶으면서 규모를 줄이는 것이다. 둘째는 범주화의 쟁점이다. 포괄로 묶는 단위를 무엇으로 설정하느냐에 따라 포괄보조금의 효과가 달라진다. 현재의 포괄보조금은 종류가 너무 많다. 부처간 갈등을 조정하여 선택과 집행을 해야 하나, 조정하지 못하고 나열하는 수준이 되었다는 지적이 있다.

향후 포괄보조금의 성공을 위해서는 몇 가지 조건이 필요하다.

첫째 지방자치단체에게 재량을 부여하는 만큼 책임성이 강화되어야 한다는 점이다. 지방자치단체가 사업을 계획하는 능력이 제고되어야 하기 때문이다. 이에 지방재정의 자율성 문제는 자체재원이나 지방교부세 제도 개편으로 해결해야지 포괄보조금 제도는 자원배분의 효율성을 초래하기 때문에 조건부 대응보조금으로 개편하여야 한다는 주장이 있다(권오성. 2005).

둘째, 같은 맥락에서 사업의 성과관리가 철저히 이루어져야 한다는 점이다. 이러한 책임성을 부여하는 장치가 없으면 재량과 신축성을 부여하는 만큼 예산이 방만하게 운영될 우려가 잠재하여 있다.

셋째, 지역에서 나눠 먹기식으로 전개되어서는 곤란하다. 가능한 광역적 사업을 설계하여 시너지 효과가 극대화가 되도록 하여야 할 것이다. 스워덴의 경험에서도 포괄보조금이 오히려 관료정치를 강화했다는 분석이 이러한 맥락에서 이해된다.(Per Molander. 2004; 116-120).

넷째, 정율보조율을 높혀야 한다. 지역의 부담을 줄여야 한다. 특히 성장촉진지역에 대한 파격적인 지원이 필요하다.

3) 재정총액 포괄지원 제도의 도입 방안

포르투갈의 섬 마데이라에 자치권을 주던 방식이기도 하다. 전국을 대상으로 도입하기 어려운 경우 특정 지역을 대상으로 시범적으로 도입할 수 있다. 제주특별자치도에서 이러한 방식을 요구하는 것도 이러한 맥락이다.

(1) 의의

중앙과 지방의 관계를 새로운 각도에서 설정하는 방안으로 재정(총액) 포괄지원제도를 도입하는 방안도 모색할 필요가 있다. 이는 안정된 재정확보를 위해 기준재정수입으로 기준재정규모를 충당하지 못할 경우 부족분에 대하여 총액을 정부가 재정지원하는 방안이다. 이를 위해서는 재정 분석 지표로서 재정력 지수를 관리하는 것이 필요하다.

(2) 추진 방안

이는 다음과 같은 절차를 통해 이루어진다.

① 정부와 협약을 통하여 지역의 기준재정규모를 산정한다.

② 지역의 기준재정수입으로 기준재정규모를 충당하지 못할 경우 부족분에 대하여 정부가 포괄보조금 형식으로 보전한다. 이때 기본재정수입은 현행 지방세, 세외수입, 보통교부세, 지역징수 국세 및 부과금 귀속수입 등을 포함한다. 지원기간은 1인당 GRDP, 경쟁력 수준지수 등 특정지표를 개발, 국가와 제주가 합의한 수준에 도달할 때까지 지원하도록 한다.

(3) 기대효과

재정협약에 의한 특별재정지원으로 안정적 재정확보기반 조성 및 재정운영 자율성이 확대된다. 이럴 경우 잡다한 재정조정 장치를 통합하여 단순화한다는 의미도 있다. 즉 보조금과 복잡한 교부금의 장치를 통하는 것이 아니라, 일괄하여 재정 수요와 재정 능력을 계산하여 부족분을 보충하여 주는 방식이다.

이러한 방식은 제주특별자치도의 경우 실험적으로 도입할 필요가 있다. 미군부대의 이전에 따라 지역 개발 정책이 논의되는 오키나와에서 논의가 전개되고 있다.

Ⅶ. 결론 : 분권형 지역발전을 위한 재정지원을 기대하며

지방자치를 위해서는 합리적인 재정 설계가 매우 중요하다. 지역간 편차를 최소화하면서 지역의 수요를 충당할 수 있는 수준이 되어야 한다. 그리하여 지방자치에 따른 분권화와 다원화의 흐름에 적합한 구조가 마련되어야 한다.

보조금 사업은 그러한 의미에서 보충성의 재원으로 중요한 역할을 할 수 있다. 그리고 대상사업의 선정, 보조율의 결정은 지방자치의 향방을 결정하는 주요 변수이기도 하다. 국가의 기능을 지방 보조금으로 하면서 지방의 부담을 유발시키는 것은 분권이 아니라, 책임회피이다. 그러한 의미에서 대상 사업의 선택은 매우 중요하다. 그리고 지역간 격차를 보전하기 위해서는 차등보조율의 적용을 활성화하는 것도 중요하다.

무엇보다 지금의 상황에서 포괄보조금의 정착과 발전이 중요한 쟁점이 되고 있다. 포괄보조금은 중앙과 지방의 관계를 전면적으로 재설계하는 관점에서 접근되어야 한다. 그리고 이러한 과정에서 지역에서 사업의 선택권을 부여하는 것이다. 따라서 포괄보조금제도의 정체성은 유사기능의 사업범위, 배분공식, 재원배분의 자율성 등에 있다고 할 수 있다.

한편 국세 위주로 재원이 설계되어 있는 상황에서는 복잡한 조정제도를 설계 할 것이 아니라, 아예 수요와 능력을 계산하여 필요액을 포괄적으로 적용하는 방안도 제주특별자치도라든지, 미군부대 이전 지역 등에 한정적으로 고려하는 방안도 필요하다.

보조금 사업은 단순이 재정 지원의 차원이 아니라, 그 운영 양태는 지방자치의 정체성을 결정하는 중요한 요소가 되고 있다.

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