지방재정을 알기 위한 기본지식

이 글은 필자 저 <지방자치단체, 돈이 새고 있다>(살림출판사, 2012) 내용을 기본으로 일부 수정한 것임.

최인욱(좋은예산센터 사무국장)

○ 예산이란 무엇인가

예산의 사전적 의미는 ‘필요한 비용을 미리 헤아려 계산함, 또는 그 비용’이다. 정부예산도 마찬가지다. 우리나라는 한 해(1월 1일~12월 31일)를 회계연도로 정하고 있으므로, 예산을 ‘1년 동안의 정부의 수입과 지출계획’이라고 간단히 정의할 수 있다. 그런데 예산에서 정말 중요한 것은 숫자, 즉 예산액수가 아니다. 예산의 핵심은 ‘숫자로 표현된 정부의 정책’이라는 데 있다. 정말 중요한 것은 정책의 내용이다. 예산은 국가가 어떠한 정책이나 목적을 위해 얼마만큼 지출하고, 이를 위한 재원을 어떻게 조달할 것인가를 나타낼 뿐이다.

따라서 정부가 정책목표 실현을 위해 무엇을 얼마만큼 할 것인가를 결정하는 것이 우선이고, 필요한 재원의 조달방안을 마련하는 것은 그 다음 문제가 된다. 이처럼 정부예산에서는 가계나 기업 등 민간의 살림살이와 달리 버는 대로 쓰는 게 아니라 쓸 만큼 버는 것이 기본적 운용방식이다. 이것을 양출제입(量出制入) 방식이라 한다. 정부는 어떤 세금을 얼마만큼 거둘지 결정하고, 이를 국민에게 강제할 수 있는 힘을 가지고 있다. 물론 국민의 대의기관인 의회의 동의를 받아야 하고, 이때 국민의 부담을 늘리기 전에 예산절감 등의 노력을 다했는가를 증명해야 하겠지만, 그것은 보완장치일 뿐이다. 정부예산이 흑자도 적자도 아닌 ‘균형재정’을 원칙으로 하는 것도 이러한 특성 때문이다. 정부가 흑자재정을 추구한다면, 국민에게 강제적으로 부여하는 부담이 과중해지게 되므로 올바르지 않다는 것이다.

그런데 우리나라의 경우 이것은 중앙정부에만 해당되는 이야기일 수 있다. 우리나라는 강력한 조세법률주의를 채택하고 있어 지방정부에는 세수규모를 조절할 수 있는 권한이 거의 없기 때문이다. 조세법률주의란 ‘조세의 종목과 세율은 국회가 제정하는 법률에 의해서만 만들거나 바꿀 수 있다.’는 원칙으로서, 지방정부에는 일부 지방세에서 법률이 허용하는 범위 내의 약간의 세율 조정(탄력세율제도) 외에는 관련권한을 주지 않고 있다. 따라서 지방정부는 어쩔 수 없이 예상되는 세입규모에 맞춰 세출을 조절해야만 한다. 이를 앞서 양출제입의 반대 개념으로 양입제출(量入制出)이라 한다. 이처럼 우리나라에서는 중앙정부는 양출제입, 지방정부는 양입제출 방식을 기본으로 하여 예산을 편성·운용하고 있다.

그럼, 지방정부는 돈이 모자랄 때 어떻게 하는가? 일시적이거나 소액의 부족분이라면 예산을 전용하거나 사업을 잠시 미뤄두는 식으로 대처할 수 있겠지만, 구조적이거나 거액의 예산 부족에는 스스로 대응할 방법이 별로 없다. 물론 권한이 적은 대신 우리나라는 중앙정부가 지방정부의 기본적인 재정 부족분을 상시적으로 보충해주는 제도를 가지고 있다. 나중에 설명할 지방교부세 등이 그러한 제도이다. 하지만 최근처럼 국가재정도 어려운 상황에 처하거나 정책적으로 감세조치를 취할 때는 국가지원금도 줄어들기 때문에 지방정부는 빚을 내는 등 긴급대책으로 급한 불을 꺼가며 상황이 좋아질 때까지 허리띠를 졸라매는 수밖에 없다. 지금의 지방재정난이 왜 발생했고, 어째서 해결될 기미가 보이지 않는지 짐작할 수 있는 대목이다.

○ 예산의 구조와 과정 - 누가, 어떻게 예산을 결정하는가

예산에서 수입은 세입(歲入), 지출은 세출(歲出)이라 한다. 수입계획은 세입예산이 되고, 지출계획은 세출예산이 된다. 세입예산에는 한 해 동안 어떤 수입을 얼마나 조달할 계획인지가 적혀 있고, 세출예산에는 그렇게 마련하는 돈으로 한 해 동안 어떤 사업을 할지가 적혀 있다. 세입의 ‘세’가 세금을 뜻하는 세(稅)가 아니라 한 해를 뜻하는 세(歲)인 데서 알 수 있듯이 세입은 조세수입을 의미하는 것이 아니라 회계연도 내 정부의 일체의 수입을 총칭하는 것이다. 마찬가지로 세출도 일체의 지출을 총칭하는 개념이다.

세입·세출과 더불어 예산은 일반회계와 특별회계로 구분되고, 이런 구분이 종횡으로 연결되어 예산의 기본구조를 이루게 된다. 일반회계는 정부의 기본적·일반적 활동을 위한 예산이고, 특별회계는 특정한 목적사업을 위한 예산이다. 좁은 의미의 예산은 일반회계만을 말하지만, 넓은 의미의 예산에는 특별회계까지 포함된다. 실제 정부에서도 예산이라 할 때 특별회계를 포함시켜 말하는 경우가 많다. 지방예산에서 특별회계의 대표적인 예는 주차장특별회계이다. 이 특별회계는 불법주차 과태료 수입과 견인차량 사용료 등을 세입예산의 주요 항목으로 하고, 세출예산은 주차장 관리 및 확충, 불법주차 단속업무 운영을 주된 내용으로 한다. 이처럼 특정한 수입이나 일반회계로부터의 전입금으로 재원을 조달해 특정 목적사업에만 사용할 목적으로 만드는 것이 특별회계이다. 일반회계와 특별회계 사이에서는 예산이 서로 오고갈(전입·전출) 수도 있다.

또한 정부는 예산 외에 기금을 만들어 운용한다. 기금도 특별회계와 비슷하게 예산으로부터의 출자금 및 준조세 성격의 부담금 등을 재원으로 하여 조성되고, 특정 목적사업을 수행하는 데 사용된다. 기금이 예산과 근본적으로 다른 점은 자금을 적립한다는 것이다. 예산은 수입을 회계연도 내에 전부 지출하는 것을 원칙으로 하지만, 기금은 적립된 기금을 운용해 수익을 얻을 수 있다. 지방정부가 특별회계나 기금을 설치하고자 할 때는 반드시 법률에 의하거나 근거조례를 제정해야 한다.

이러한 회계 구분에 관해 우리 지방재정의 가장 특징적인 점은 광역자치단체 단위로 별도 설치된 시·도교육청이 있어 교육비특별회계를 일반 자치단체와 별개로 편성·집행한다는 것이다. 교육청의 수장인 교육감과 광역의회 교육위원회의 교육의원은 일반 자치단체장 및 지방의원과 별도로 주민에 의해 선출된다.

예산의 기본구조

개념 범위			구분	세입	세출
총지출	예산(광의)	예산(협의)	일반회계
			특별회계
			기금

예산의 과정도 알아둘 필요가 있다. 예산과정은 크게 편성, 심의, 집행, 결산의 4단계로 구분할 수 있다. 편성과 집행은 행정부 소관이고, 심의와 결산은 의회의 권한에 속한다. 순서대로 보면, 우선 행정부가 다음연도 예산안을 작성한다. 이때 행정부 내에서도 부서별 예산요구를 받아 예산 담당부서가 조정하는 과정을 거친다. 행정부의 예산안이 확정되면, 의회의 심의를 받게 된다. 예산안이 의회의 심의를 거쳐 의결되면, 그때 비로소 ‘예산안’이 아닌 ‘예산’이 된다. 정부의 다음해 재정계획이 정해진 것이다. 이 예산에 따라 행정부는 다음해 회계연도 동안 집행을 한다. 예산집행은 회계연도가 끝나면 종료되고, 이듬해 세부적인 결산검사 과정을 거쳐 의회의 결산승인을 받아야 한다.

예산과정의 주기

	2010년	2011년	2012년	2013년
2013년도 예산	-	-	중기재정계획수립 투·융자심사 예산편성·심의	예산집행
2012년도 예산	-	중기재정계획수립 투·융자심사 예산편성·심의	예산집행	결 산
2011년도 예산	중기재정계획수립 투·융자심사 예산편성·심의	예산집행	결 산	-

◎ 성립시기에 따른 예산의 분류

지방예산은 성립시기에 따라 본예산, 수정예산, 추가경정예산, 성립전사용예산으로 구분된다.

△본예산은 당초에 의회의 의결을 얻어 확정·성립된 예산이며,

△수정예산은 정부가 예산안을 의회에 제출한 후 의회의 심의·확정 전에 부득이한 사정으로 수정하여 제출하는 예산이다.

△추가경정예산은 예산이 의회에서 의결된 이후에 새로운 사정으로 인해 소요경비의 과부족이 생길 때 본예산에 추가 또는 변경을 가하는 예산이다.

△성립전사용예산은 사업용도가 지정되고 소요경비 전액이 교부된 경비(지방교부세, 국비보조금)와 재해구호 및 복구와 관련하여 교부된 경비에 대하여 의회의 예산승인 전에 자치단체장이 예산을 집행한 후 차기 추경예산에 계상(성립전예산임을 명시)하는 것이다.

○ 세입 1(자체수입) - 재정자립도 50%의 의미

지방정부 세입은 재원의 성격에 따라 크게 2가지 방식으로 분류할 수 있다. 첫 번째, 지방정부 스스로 벌어들인 것인지 아닌지에 따라 자체수입(자주재원)과 의존수입(의존재원)으로 나눌 수 있다. 자체수입은 해당 지방정부 소관의 조세수입(지방세수입)과 세외수입이고, 의존수입은 국가나 상급자치단체에서 내려오는 지방교부세, 조정교부금 및 재정보전금, 국고보조금 및 시·도비보조금 등이다. 두 번째, 사용처가 지정되어 있는 재원인지 여부에 따라 일반재원과 특정재원(지정재원)으로 구분할 수 있다. 일반재원은 사용처가 특정되어 있지 않아 지방정부가 자율적으로 운용할 수 있는 재원으로서 자체수입인 지방세수입과 세외수입, 그리고 의존수입 중에서 지방교부세, 조정교부금 및 재정보전금 등이 해당된다. 특정재원은 국가나 상급자치단체가 재정지원 시 사용처를 지정하고 있어 지방정부가 이에 따라 예산을 집행해야 하는 재원으로서 의존수입 중 국고보조금 및 시·도비보조금 등을 말한다.

지방자치단체 수입구조

구 분		특별․광역시	도	자치구	시․군
자체수입		지방세
		세외수입
의존수입	중앙 → 지방	지방교부세(자치구 예외)
		국고보조금
	광역 → 기초			조정교부금 및 재정보전금
				시·도비보조금
				징수교부금
채무		지방채

지방예산 세입재원별 구성(2011년 당초예산)

<총규모>                        <일반회계>

*자료: 행정안전부,『2011년도 지방자치단체 예산개요』, 2011.

우선 자체수입부터 살펴보자. 지방 세입예산의 근간은 당연히 지방세수입이다. 전국 지방자치단체가 거두는 지방세수 규모는 2011년도 당초예산 기준 49조 7,434억 원이다. 같은 기준으로 지방예산 총규모(일반회계+특별회계)가 141조 393억 원이므로, 지방세수가 전체 지방예산에서 차지하는 비중은 35%이다. 지방재정에서 세입예산의 근간인 조세수입이 이렇게 적은 것은 우리나라 조세제도가 국세 위주로 설계되어 있어 전체 조세수입의 80%가 국세수입이고, 지방세수입은 20%(2011년 기준 국세:지방세=79:21)에 불과하기 때문이다. 지방재정의 국가에 대한 의존도가 높은 근본적 이유이다.

아울러 지방세 중에서도 자치단체 유형에 따라 거두는 세목이 다르고, 지역여건도 다르기 때문에 자치단체 간 과세권한 및 세수규모 차이도 상당히 크다. 과세권한에 관해서는 도와 시·군 간에서는 양측이 거두는 지방세목 숫자가 비슷하지만, 특별·광역시와 자치구 간에서는 대부분의 지방세를 특별·광역시가 걷는다는 차이점이 있다. 자치구가 거두는 세금은 등록면허세와 재산세 정도이다. 게다가 자치구는 국가의 기본적 지방재정지원금인 지방교부세도 직접 받지 못하게 되어 있다. 따라서 도의 시·군에 비해 자치구는 특별·광역시에 대한 재정의존성이 더 강할 수밖에 없다.

세수규모 면에서 보면, 특별·광역시와 자치구 등 대도시 지역에서는 전체 예산 중 지방세수입이 차지하는 비중이 높은 편이지만, 농어촌 지역인 도와 시·군에서는 비중이 훨씬 낮게 나타난다. 2011년 기준으로 대도시 지역은 특별시 81%, 광역시 48%, 자치구 22%의 비율을 보이지만, 농어촌 지역은 도 33%, 특별자치도 22%, 시 27%에 불과하고, 군은 고작 9%에 그치고 있다. 대도시 지역이 세수가 많은 것은 인구가 많고 각종 경제·산업시설이 밀집해 있는 만큼 당연한 일이지만, 지방세가 주로 부동산 관련세목으로 이루어져 있기 때문에 더욱 편차가 심해지는 것이다. 2011년 당초예산 기준으로 지방세수 중 최대 세입은 26%를 차지하는 취득세(12조 9,201억 원)이고, 최소 세입은 0.6%에 불과한 주민세(2,973억 원)이다. 부동산 가액이 높고 거래가 활발한 대도시에 세수가 집중될 수밖에 없는 구조이다.

지방세 세입 구성(2011년 당초예산)

*자료: 행정안전부,『2011년도 지방자치단체 예산개요』, 2011.

자체수입 중 지방세수입 이외의 수입은 세외수입(稅外收入)으로 총칭한다. 세외수입은 다시 경상적 세외수입과 임시적 세외수입으로 나뉜다. 경상적 세외수입은 계속적·안정적으로 들어오는 수입으로서 민원사무 처리 등으로 인한 각종 수수료나 공공시설 사용료, 과태료, 이자수입 등이다. 임시적 세외수입은 정부재정 내부의 단순한 재원이전이나 일시적으로 발생한 수입으로 재산매각수입, 잉여금, 전입금 등이다. 세외수입이 전체 지방예산에서 차지하는 비중은 2011년 당초예산 기준 29조 5,784억 원으로 21%이다. 경상적 세외수입이 11조 8,917억 원으로 40.2%, 임시적 세외수입이 17조 6,867억 원으로 59.8%를 차지하고 있다. 임시적 수입이 60%로 우위에 있어 다소 안정성이 부족하다고 볼 수 있다.

여기서 연관된 예산지표 하나를 알아보고 가자. 언론 등에서 지방재정의 어려움을 거론할 때 가장 자주 근거로 제시하는 지표가 ‘재정자립도’이다. 재정자립도는 지방세수입과 세외수입, 즉 자체수입이 예산에서 차지하는 비율을 지표화한 것이다. 이때의 예산규모는 일반회계만을 지칭한다. 2011년 전국 자치단체의 재정자립도 평균은 51.9%이다. 일반회계예산 중 자체수입이 차지하는 비율이 51.9%라는 말이다. 즉 쓰는 돈의 절반만 스스로 벌고, 나머지는 국가나 상급자치단체에 의존하고 있는 것이다.

전국 재정자립도 현황(2011년 당초예산)

구분	특별시	광역시	시·도	시	군	자치구
평균	88.8	53.8	33.5	38.0	17.0	36.6
최고	88.8 서울본청	65.8 인천본청	60.1 경기본청	69.4 경기용인시	47.5 울산울주군	82.8 서울강남구
최저	-	42 광주본청	13.5 전남본청	9.6 전북남원시	7.6 전남신안군	14 부산영도구

*자료: 행정안전부 재정고(http://lofin.mopas.go.kr)

◎ 주요 지방재정지표

일반회계 예산 중에서 자체수입이 차지하는 비율을 ‘재정자립도’라 하고, 여기에 의존재원 중 자주재원(교부세 등)를 합한 재원이 차지하는 비율을 ‘재정자주도’라 한다. 공히 %로 환산하여 표시한다. 재정자립도는 지자체의 자체수입 능력을 나타내는 지표이며, 재정자주도는 예산 중 일반재원의 비율을 나타내는 지표로서 지자체의 재량지출 능력을 나타낸다.

재정력지수는 당해 지자체의 기준재정수요액 대비 기준재정수입액으로서, 수입액이 수요액과 같으면 1.00이다. 필수적인 행정수요에 대한 지자체의 지출능력을 알 수 있다.

재정자립도	지방세+세외수입/일반회계 예산규모(총계)×100
재정자주도	자체수입+자주재원/일반회계 예산규모×100
재정력지수	기준재정수입액/기준재정수요액

○ 세입 2(의존수입) - ‘교부’와 ‘보조’의 차이

다음으로 의존수입에 관해 알아보자. 지방예산 세입구조가 지금처럼 이해하기 어려워진 것은 국가나 광역자치단체에서 내려오는 의존수입의 체계가 복잡하기 때문이다. 하지만 두 가지 분류만 명확히 하고, 각 유형에 속하는 것들을 묶어서 보면 어렵지 않게 이해할 수 있다. 앞서 일반재원과 특정(지정)재원을 구분하면서, 의존수입 중에는 일반재원에 속하는 것도 있고, 특정재원에 속하는 것도 있다고 설명했다. 그리고 국가에서 내려오는 것이 있고, 광역자치단체에서 내려오는 것이 있다고 했다. 이 두 가지 분류만 명확히 하면 된다. 게다가 일반재원과 특정재원은 이름만 보고도 쉽게 구분할 수 있다. 이름에 ‘교부’가 들어간 것(재정보전금 예외)은 일반재원이고, ‘보조’가 들어간 것은 특정재원이다.

지방재정조정제도 개요

구분	명칭	근거법령	재원구성	용도	비고
국가 ↓ 지자체	지방교부세	지방교부세법	내국세 19.24% *부동산교부세 별도운영(종부세)	일반재원	분권교부세 한시운영 (~2014)
	국고보조금	보조금관리법	국가예산으로 계상	특정재원
국가 ↓ 교육청	지방교육 재정교부금	지방교육 재정교부금법	교육세 총액 + 내국세 20.27%	일반재원	교육부 소관
광역 ↓ 기초	조정교부금	지방자치법	취득세 중 조례로 정하는 비율	일반재원	특별·광역시 자치구 해당
	재정보전금	지방재정법	광역시세·도세 중 일정비율	일반재원	광역시·도의 시·군 해당
	시·도비보조금	지방재정법	광역단체 예산으로 계상	특정재원

먼저 의존수입 중 일반재원부터 살펴보자. 이 유형의 대표는 지방교부세이다. 지방교부세는 법률에 의해 내국세의 일정비율(19.24%)을 떼어내 지방자치단체들에게 배분해주는 제도이다. 이 제도의 목적은 지방정부 간의 격차를 완화시켜 국민이 어느 지역에 사는가에 관계없이 최소한의 행정서비스를 제공받을 수 있도록 하는 것이다. 취지가 이렇기 때문에 그 지방정부가 얼마나 ‘가난한가’, 즉 기본적인 행정수요에 대응하기 위해 필요한 예산규모(기준재정수요액)에 비해 안정적인 자체수입(기준재정수입액)이 얼마나 적은가에 따라 배분액을 결정한다.

그래서 반대로 자체수입이 많은 몇몇 지방정부에는 아예 지방교부세를 주지 않기도 한다. 기준재정수요액보다 수입액이 많아 기본 행정에 필요한 경비를 스스로 충당할 수 있다고 판단하는 것이다. 그런 지방자치단체를 ‘불교부단체’라 한다. 대표적인 곳은 서울특별시다. 2011년의 경우 광역자치단체로는 서울시, 기초자치단체로는 수원, 성남, 고양, 과천, 용인, 화성 등 총 7곳이 불교부단체로 지정되었다. 그 밖에 같은 범주에 속하지만 재원(종합부동산세 전액)을 달리하는 부동산교부세(2011년 1조 681억 원)가 있다. 부동산교부세를 포함한 2011년 지방교부세 총액은 30조 1,904억 원이다.

지방교육재정교부금은 지방교부세와 성격이 유사한데, 일반 지방자치단체가 아니라 시·도교육청에 배분되는 것이다. 교육재정교부금은 교육세 총액 및 내국세의 20.27%를 재원으로 한다. 2011년도 교부금액은 35조 2,831억 원이다. 마찬가지로 성격은 지방교부세와 비슷하지만, 국가가 아니라 광역자치단체가 기초자치단체에 배분해주는 지원금으로 조정교부금 및 재정보전금이 있다. 지방교부세와 마찬가지로 기초자치단체 간 재정 격차를 완화시킬 목적으로 지원하는 것이기 때문에 사용처를 특정하지 않고 기초자치단체의 재량권에 맡기는 일반재원으로 분류된다. 2011년 당초예산 기준 조정교부금 및 재정보전금 총규모는 5조 9,646억 원이다.

다만, 조정교부금은 특별·광역시의 자치구에만 해당하는 제도이다. 자치구에 한해 조정교부금제도를 시행하는 이유는 자치구는 지방교부세 중 대부분을 차지하는 보통교부세 교부대상에서 제외되어 있기 때문이다. 특별·광역시의 경우 재정여건이 상대적으로 양호하고, 행정의 일체성이 강하다고 보기 때문에 지방교부세를 자치구 단위로 배분하지 않고 광역시(서울시는 불교부단체) 단위로 배분한다. 대신 특별·광역시는 시세인 취득세수입 중 자체 조례로 정한 비율만큼의 재원을 자치구에 조정교부금으로 배분하는 것이다.

지역별 자치구재원조정교부금 배분율(2011년 말 현재)

지역	서울	인천	대전	부산	대구	울산	광주
비율(%)	50	40	56	55	56	58	70

다음으로 의존수입 중 특정재원인 국고보조금과 시·도비보조금을 살펴보자. 보조금은 국고든 시·도비든 성격과 집행방식이 같기 때문에 따로 구분해서 설명할 필요가 없다. 국고보조금에 준해서 시·도비보조금을 이해하면 된다. 국고보조금은 국가가 정책적 필요에 따라 지방자치단체의 사업을 지원하거나 자치단체에 위임한 사무를 수행하도록 하기 위해 특정사업의 사업비 일부 또는 전부를 지방정부에 보조하는 재원이다. 국고보조금은 지방정부 임의대로 다른 용도로 사용할 수 없고, 잔액도 국고에 반납하는 것을 원칙으로 한다.

국고보조금은 지방예산 중 20% 이상(2011년 22%)을 차지하는 중요한 재원이다. 하지만 지방정부가 자율적으로 운용하기 어렵기 때문에 지방정부 입장에서는 일반재원보다 중요성이 떨어진다고 볼 수도 있다. 특히 국고보조금을 줄 때 대응지방비(‘매칭’ 사업비)를 편성할 것을 조건으로 하여 지방정부에 부담을 지우는 경우가 많아 부작용에 관한 논란이 계속되고 있다. 지방정부가 하고자 하는 사업을 보조하는 경우 대응사업비를 요구하는 것은 합리적이라고 볼 수 있으나, 지방정부가 원하든 말든 수행해야 하는 법정 의무사업이나 국가 시책에 의한 사업인 경우에도 대응비용을 책정하는 것은 국가의 재정부담을 줄이기 위해 지방정부에 부담을 전가하는 측면이 있기 때문이다. 또한 국고보조사업의 경우 지방의회가 사실상 예산심의권을 제대로 행사할 수 없다는 것도 문제로 지적된다. 사업 타당성이 떨어지거나 예산규모가 과다하다고 판단하더라도 국가가 정한 대응지방비 비율 때문에 삭감을 할 수 없는 것이다.

○ 세출 1 - 지방예산, 어떻게 쓰고 있나

세출예산을 살펴보면, 정부가 실제로 어떻게 움직이고 있는지, 그리고 어떤 일을 중요하게 생각하고 추진하고 있는지 등을 알 수 있다. 우리나라의 지방자치단체는 2011년 1월 현재 총 244개이다. 광역자치단체(특별시·광역시·도)가 16곳, 기초자치단체(시·군·자치구)가 228곳이다. 이들 자치단체들이 집행하는 한 해 예산이 2011년도 본예산 기준 141조 393억 원(순계)에 이른다. 여기에 광역자치단체별로 별도로 설치되어 있는 교육자치기관인 시·도교육청이 쓰는 예산이 같은 기준으로 43조 9,214억 원이다. 합계하면 185조 원 남짓이다. 같은 해 국가(중앙정부)예산 235조 5,574억 원의 80% 정도 규모이다.

더구나 실제 재정사용액 기준으로 보면, 지방정부(지방자치단체+지방교육청)가 쓰는 예산이 중앙정부보다 많다. 예산을 편성할 때는 국가예산으로 하지만, 실제 집행할 때는 지방정부가 일을 하도록 하고, 대신 국가예산을 지방정부에 지원하는 경우가 많기 때문이다. 그래서 국가의 실제 재정사용액은 편성한 예산보다 크게 줄어 137조 원대가 되지만, 지방정부는 편성한 예산 대부분을 스스로 집행하기 때문에 재정사용액이 거의 줄지 않는다. 시민들은 지방정부가 국가에 비해 작은 일을 주로 하고, 권한이 적기 때문에 예산도 얼마 안 될 거라고 생각하는 경우가 많다. 하지만 실제로는 전체 정부예산의 절반 가까이(44%)가 지방정부 소관으로 편성되고, 실제 재정사용액은 57%에 이르러 오히려 중앙정부 사용액을 넘어선다.

국가예산 대 지방예산 비율

구분		국가	지방자치단체	지방교육청
예산규모	금액(원)	235조 5574억	141조 393억	43조 9214억
	비율(%)	56.0	33.5	10.5
재정사용액	금액(원)	137조 3856억	136조 4800억	47조 3857억
	비율(%)	42.8	42.5	14.7

*자료: 행정안전부,『2011년도 지방자치단체 예산개요』, 2011.

예산의 규모뿐 아니라 내용 면에서도 지방재정은 매우 중요하다. 특히 국민의 일상생활에 미치는 영향 면에서 그러하다. 지방자치단체 예산에서는 가장 비중이 높은 분야가 사회복지(20%)이고, 그 다음이 인건비 등 행정운영경비인 기타 분야(16%)이다. 이어 수송 및 교통, 환경보호 등의 분야가 높은 비율을 나타낸다. 그런데 앞서 설명한 대로 시·도 교육청이 집행하는 지방교육예산은 별도로 운영되고 있어 일반 지방예산 집계에서 제외된다. 하지만 교육청 예산도 지방자치 차원에서 편성·집행되는 지방재정의 한 분야이므로 이를 함께 고려하지 않을 수 없다. 2011년도 일반 지방자치단체 예산 중 교육 분야는 9조 원으로 전체 예산 중 6% 남짓이지만, 교육청 예산 44조 원과 합하면 53조 원에 이르러 지방자치단체와 교육청 예산을 합한 총 지방예산 185조 원의 28%를 차지하게 된다. 사회복지 분야 28조 원의 배 가까운 규모로 압도적 1위이다. 교육과 사회복지 다음으로 비율이 높은 기타 분야 22조 원(16%)은 공무원 인건비 위주의 기본운영비로서 특정 분야에 속하는 예산이 아니다. 이처럼 지방예산은 주로 교육과 복지 등 국민생활에 밀접한 분야 위주로 쓰이고 있다.

지방예산 분야별 비중

분야	내용	금액(원)	구성비(%)
일반공공행정	광역→기초 재정지원, 채무상환 등 금융비용 포함	12조 5034억	8.9
공공질서 및 안전	민방위·재난방재 대부분	2조 3366억	1.7
교육	시·도 교육청 예산 별도	9조 143억	6.4
문화 및 관광	체육, 문화예술 비중 큼	6조 9872억	5.0
환경보호	상·하수도, 폐기물 대부분	15조 305억	10.7
사회복지	주택, 보훈, 노동 등 포함	28조 4632억	20.2
보건	보건의료, 식품의약 안전	2조 82억	1.4
농림해양수산	농어촌 관련	9조 7944억	6.9
산업·중소기업	산업자원, 에너지개발 등	3조 437억	2.2
수송 및 교통	도로·철도·해운·항공 등	15조 1118억	10.7
국토 및 지역개발	수자원개발 포함	11조 6385억	8.3
과학기술	과학기술 연구지원 등	3293억	0.2
예비비	예측할 수 없는 지출 대비	2조 3125억	1.6
기타	인건비 등 행정운영경비	22조 4657억	15.9
합계	141조 393억 원

*자료: 행정안전부,『2011년도 지방자치단체 예산개요』, 2011.

또 하나 중요한 지방정부 세출예산의 분류기준이 있다. 세출예산을 정책사업, 행정운영경비, 재무활동으로 나누어 비중을 살펴보는 것이다. 정책사업은 다시 자체사업과 보조사업으로 나눈다. 이렇게 분류해보는 이유는 지방정부가 쓰는 예산 중 사업비는 얼마이고, 운영비는 얼마인지, 그리고 사업 중 자율적으로 추진하는 사업과 국가 및 상급자치단체의 보조를 받는 사업의 비중이 어떠한지 등을 알아보기 위해서이다. 2011년도 지방예산(일반회계+특별회계)을 살펴보면, 정책사업이 79.7%, 행정운영경비가 14.1%, 재무활동이 6.2%를 차지하는 것으로 나타난다. 정책사업 중 자체사업은 전체의 40.4%, 보조사업은 39.4%를 차지한다. 이러한 전체 비율과 자기 지역의 비율을 비교해 봄으로써, 자기 지역의 재정사정이 평균치보다 우량한지, 열악한지 등을 판단하는 기준 중 하나로 활용할 수 있다.

지방예산 세출구조별 내역

구분		의미	금액(원)		비율(%)
정책사업		제반 사업 추진비	112조 4704억		79.7
	자체사업	정책사업 중 자율추진사업비		56조 9702억		40.4
	보조사업	정책사업 중 보조사업비		55조 5003억		39.4
행정운영경비		인력 및 관서운영 등 기본경비	19조 8480억		14.1
재무활동		내부거래 및 보전지출	8조 7209억		6.2
합계			141조 393억		100.0

○ 세출 2 - 예산서 보기, 어렵지 않다

지금까지 알아본 대로 예산은 우선 세입예산과 세출예산으로 구분된다. 세입예산서를 보면 정부가 올해 어떤 수입을 누구로부터 얼마나 받을 계획인지 알 수 있고, 세출예산서를 보면 우리가 흔히 ‘예산’이라고 할 때 떠올리는 내용, 즉 어떤 사업에 예산을 얼마 책정해서 어떻게 쓸 계획인지를 알 수 있다. 따라서 국민들의 관심도 주로 세출예산에 집중되기 마련인데, 세입예산서와 달리 세출예산서에는 수많은 사업 내용 및 산정근거 등이 적혀 있어 처음에는 뭐가 뭔지 눈앞에 두고도 독해하기 어려운 것이 사실이다. 하지만 몇몇 중요한 용어와 기본적 구조 정도만 알아두면, 의외로 쉽게 이해할 수 있다. 우선 자신이 살고 있는 시·군·구청 홈페이지에 들어가 공개되어 있는 예산서를 열어보자. 예산서 공개는 지방자치단체의 법적 의무이기 때문에 자치단체 홈페이지마다 명칭은 조금 다르더라도 예산서 공개 코너는 반드시 있다. 그걸 보면서 이 글을 읽으면, 더 이해가 잘 될 것이다.

지방자치단체 홈페이지 예산서 공개 코너 예시

◎ 세입·세출예산서

Ⅰ. 예산총칙

Ⅱ. 예산규모

1. 회계별 예산규모

2. 세입총괄표

3. 세출총괄표(기능별)

4. 세출총괄표(조직별)

5. 세출총괄표(성질별)

Ⅲ. 세입예산서

Ⅳ. 세출예산서

◎ 세입·세출예산 사업명세서 (*회계별, 부서별로 나누어 게시)

예산총칙은 예산에 관한 총괄적 규정으로 간단한 1쪽짜리 문서이다. 담겨 있는 내용은 회계별 예산총액과 지방채 및 일시차입금 한도액 정도이므로 그냥 훑어보면 된다. 세입예산서는 총괄표든 예산서든 그리 복잡하지 않기 때문에 앞서 설명한 세입예산의 분류를 염두에 두고 읽어보면 어렵지 않게 내용을 파악할 수 있다. 세입과목별 예산액과 내역, 그리고 전년도 예산액 등이 내용의 전부이고, 분량도 많지 않다. 반면 세출예산 쪽은 사전지식 없이는 바로 이해하기 곤란할 정도로 난해하다.

우선 세출총괄표를 보면, 세입총괄표와 달리 기능별, 조직별, 성질별로 나뉘어 있다. 기능별 총괄표란 이 글 맨 앞에서 지방예산의 분야별 비중을 설명할 때 제시한 표와 같이 교육, 환경보호, 사회복지 등 정부가 수행하는 기능별로 예산을 분류한 것이다. 현행 지방예산의 기능별 분류는 13개 분야, 51개 부문으로 이루어져 있다. 조직별 총괄표는 부서별 소관예산이 얼마씩인지 기재한 것이다. 성질별 총괄표는 전체 예산을 인건비, 물건비 등 경비의 성질에 따라 분류해놓은 것이다.

예산의 기능별 분류(13개 분야, 51개 부문)

분야	부문	명 칭	분야	부문	명 칭	분야	부문	명 칭
010		일반공공행정(4)	070		환경보호(6)	110		산업 ․ 중소기업(6)
	011	입법 및 선거관리		071	상하수도 ․ 수질		111	산업금융지원
	013	지방행정 ․ 재정지원		072	폐기물		112	산업기술지원
	014	재정 ․ 금융		073	대기		113	무역 및 투자유치
	016	일반행정		074	자연		114	산업진흥 ․ 고도화
020		공공질서 및 안전(2)		075	해양		115	에너지 및 자원개발
	023	경찰		076	환경보호일반		116	산업 ․ 중소기업 일반
	025	재난방재 ․ 민방위	080		사회복지(8)	120		수송 및 교통(5)
050		교육(3)		081	기초생활보장		121	도로
	051	유아 및 초중등교육		082	취약계층지원		123	도시철도
	052	고등교육		084	보육 ․ 가족 및 여성		124	해운 ․ 항만
	053	평생 ․ 직업교육		085	노인 ․ 청소년		125	항공 ․ 공항
060		문화 및 관광(5)		086	노동		126	대중교통 ․ 물류 등 기타
	061	문화예술		087	보훈	140		국토 및 지역개발(3)
	062	관광		088	주택		141	수자원
	063	체육		089	사회복지 일반		142	지역 및 도시
	064	문화재	090		보건(2)		143	산업단지
	065	문화 및 관광일반		091	보건의료	150		과학기술(3)
				093	식품의약안전		151	기술개발
			100		농림해양수산(3)		152	과학기술연구지원
				101	농업 ․ 농촌		153	과학기술일반
				102	임업 ․ 산촌	160		예비비(1)
900		기타		103	해양수산 ․ 어촌		161	예비비

예산의 성질별 분류(8개 그룹, 38개 편성목)

구분(그룹)	의 미	예 시
인건비	행정활동에 필요한 인적자원 고용비	공무원 인건비 및 일용직 급여 등
물건비	행정사무 집행에 소요되는 자재 조달 및 활동비	여비, 업무추진비, 의회비, 재료비, 연구개발비 등
이전경비	정부 및 민관간 지출(자본이전경비 제외)	보상금, 포상금, 출연금, 민간이전, 차입금이자 등
자본지출비	정부의 자본 형성을 위한 비용 및 자본보조	시설비, 민간자본이전, 자치단체 자본이전, 자산취득비 등
융자 및 출자비	정부의 융자 및 출자비용	융자금, 출자금 등
보전재원	차입금 상환 및 차기이월에 소요되는 경비	차입금 원금, 예치금 등
내부거래	정부 내 회계간 전출·입 등에 소요되는 경비	기타회계·기금 전출금, 감가상각비, 적립금 등
예비비 및 기타	예비비 및 반환금 등	예비비, 국고보조금 반환금, 과오납금 등

이처럼 여러 가지 총괄표를 만들어 공개하는 이유는 국민 누구나 ‘우리 지역의 사회복지예산이 얼마나 될까?’ 또는 ‘우리 지방정부는 업무추진비(물건비 중 업무추진비 항목)를 얼마나 쓰고 있을까?’ 등이 궁금할 때 현황을 파악할 수 있도록 하기 위해서이다. 만약 이러한 총괄표를 공개하지 않는다면, 엄청난 분량에다 난해하기 짝이 없는 예산서를 뒤져가며 기능이나 성질이 같은 예산을 찾아내서 합산해야 할 것이기 때문이다. 세세한 분류기준은 지면 관계상 생략하겠다. 기능별, 성질별 분류의 구체적 내용이 궁금할 경우 행정안전부의 ‘지방자치단체 예산편성운영기준’ 등의 정부 자료나 재무행정 또는 지방재정 관련 개론서를 보면 상세한 내용을 알 수 있다.

자, 그런데 정작 궁금한 것이 사회복지예산이 얼마인지, 인건비가 얼마인지, ○○과가 예산을 얼마나 쓰고 있는지, 그런 대강의 개요가 아니라 콕 짚어서 A라는 사업에 예산이 얼마 책정되어 있고, 산정근거가 무엇인지와 같이 세부적인 것이라면 이런 자료에서는 답을 찾을 수 없다. 그런 세부적인 사항은 사업명세서를 봐야 나온다. 우리가 보통 ‘예산서’라고 할 때 머릿속에 떠올리는 자료도 그것이다. 사업명세서의 분류체계는 우선 부서별 분류 아래 정책사업-단위사업-세부사업 순으로 이루어져 있다. 그 밑의 편성목은 경비 성질에 따른 분류이다.

예산서와 더불어 지방자치단체의 재정현황을 파악하는 데 꼭 필요한 자료가 ‘지방재정공시’이다. 지방재정공시란 ‘1년 동안의 재정운영 결과와 주민의 관심사항 등을 객관적인 절차를 통해 주민에게 알려주는 제도’로서 매년 8월 정기적으로 자치단체 홈페이지에 재정공시 자료를 게시하도록 정해져 있다. 재정공시의 내용은 크게 공통공시와 특수공시의 2가지로 구분된다. 공통공시는 행정안전부가 정하는 대로 전국 자치단체가 공통적으로 공시하는 것이고, 특수공시는 각 자치단체 자율로 구체적 내용을 정하여 공통공시에 추가해서 재정현황을 공시하는 것인데, 주민숙원사업이나 시책사업 추진실적 등이 주된 내용이다. 재정공시 내용만 찬찬히 읽어봐도 우리 지역의 재정현황이 어떤지, 예산낭비로 이어질 문제점이 많은지 여부 등을 어느 정도 파악할 수 있다.

지방재정공시 사항

공통공시	총량적 재정운영 결과	*세입·세출의 집행상황 *지방채무 현황 *채권관리 현황 *기금운영 현황 *공유재산의 증감 및 현재액 *복식부기에 의한 재무보고서 *통합재정정보
	재정운영에 관한 중요사항	*행정안전부 재정분석 결과 *감사원 등의 감사결과
		주민주요 관심항목	*인건비 집행현황 *업무추진비 집행현황 *지방의회경비 집행현황 *행사·축제경비 집행현황 *민간단체보조금 지원현황 *기본경비 집행현황 *포상금 집행현황 *1천만원 이상 수의계약 실적 *연말지출비율 *지방세 지출예산 현황 *맞춤형복지비 현황 *중기지방재정계획
특수공시	주민숙원사업 추진실적 등 사업별 재정운영 결과 구체적인 공시 내용은 자치단체별 지방재정공시심의위에서 정함

행정안전부가 운영하는 인터넷 사이트인 ‘재정고’(http://lofin.mopas.go.kr)도 알아두자. 지방재정에 관한 정보가 가장 종합적으로 망라되어 있는 곳이다. 앞서 지방재정지표의 하나인 재정자립도를 언급한 바 있는데, 재정고 사이트에는 그 밖에도 재정자주도, 주민 1인당 지방세 부담액, 주민 1인당 세출예산액, 자체수입 대 인건비 비교 등 다양한 재정지표 현황이 게시되어 있고, 자치단체별 검색도 가능하다.

세출예산사업명세서 예시(수원시 2012 본예산)

○ 중요한 지방재정 관련제도

◎ 주요 지방재정관리제도

구 분	재정관리제도	법적근거
예산편성과 관련한 제도	▪ 중기지방재정계획제도 ▪ 투⋅융자심사제도 ▪ 지방비부담 협의제도 ▪ 지방채발행승인제도 ▪ 사업예산제도	지방자치법 지방재정법 지방교부세법 보조금관리법 등
예산집행 및 결산과 관련한 제도	▪ 복식부기회계제도 ▪ 지방재정분석⋅진단제도 ▪ 지방재정인센티브 및 교부세 감액제도 ▪ 지방재정상황 주민공개 ▪ 예산편성의 주민참여 및 공개 확대

△중기지방재정계획 : 지방자치단체의 발전계획과 수요를 중장기적으로 전망하여 반영한 다년도 예산으로서, 효율적인 재원배분을 통한 계획적인 지방재정 운용을 위해 수립하는 5년간의 연동화 계획. 5년간의 재정목표, 재정전망, 투자계획.

△투융자심사제도 : 지방예산의 계획적·효율적 운영을 기하고 각종 투자사업에 대한 무분별한 중복투자 방지를 위하여 도입된 제도로서 주요 투자사업 및 행사성 사업에 대하여 예산편성 전에 사업의 타당성·효율성 등을 심사. 기준에 따라 지자체 심사 내지 중앙정부 심사 실시. 적정, 조건부추진, 재검토, 부적정 등 심사결과 미이행시 교부세 감액 연동.

△지방채발행승인제도 : 지방채발행 총액한도는 행안부장관이 자치단체의 재정규모, 채무상환 등을 고려하여 일반재원의 일정비율(5～10%)로 설정 통보함. 이 한도 내에서는 지방의회 의결만으로 지방채 발행 가능하지만, 한도 초과 시는 행안부장관의 사전승인 필요.

△사업예산제도 : 투입, 통제, 품목 중심에서 산출, 성과, 정책 중심 사업구조로 개편하기 위해 사업 중심의 예산구조로 개편. 국민이 재정운영 상황을 쉽게 파악할 수 있도록 하고, 전략적 재원배분 및 성과관리 체계를 강화하기 위한 제도. 2014년 사업예산 성과관리제도 법제화 목표로 진행중.

△복식부기회계제도 : 지방재정 운영성과(수익, 비용)와 재정상태(자산, 부채)의 변동내역을 일반회계원칙에 입각하여 기록·분류하여 의회, 주민 등 이해관계자가 필요로 하는 재무정보를 제공하는 복식부기재무보고서 작성. 2007년 지자체 전면 시행.

△지방재정공시제도 : 지자체장은 지방재정법에 따라 매 회계연도마다 1회 이상 세입·세출예산의 편성 및 집행상황, 지방채 및 일시차입금 현재액 등 재정운영에 관한 중요사항을 주민에게 공개하여야 함. 공통공시와 특수공시(지역별), 정기공시(8월)과 수시공시 구분.

△지방재정분석·진단제도 : 재정분석은 매년 자치단체가 결산자료 등을 토대로 작성한 ‘재정운용보고서’를 기초로 재정현황과 운영실태를 검증하는 것이며, 재정진단은 재정분석 결과 재정의 건전성과 효율성이 현저히 떨어진 자치단체를 대상으로 정밀분석을 실시, 재정건전화를 위한 대책을 강구하는 과정. 2012년부터 지방재정위기 사전경보 시스템 시행.

재정위기단체 지정기준

관점	재정지표	주의기준	심각기준
재정수지	통합재정수지 적자비율	25% 초과	30% 초과
채무관리	예산 대비 채무비율	25% 초과	40% 초과
	채무상환비 비율	12% 초과	17% 초과
세입관리	지방세 징수액 현황	50% 미만	0% 미만
자금관리	금고잔액 현황	20% 미만	10% 미만
공기업	공기업 부채비율	순자산 4배 초과	순자산 6배 초과
	개별 공기업 부채비율	순자산 4배 초과	순자산 6배 초과

*자료: 행정안전부,「지방재정위기 사전경보 시스템 기본계획안」, 2011.

◎ 법이 보장하는 주민의 권리 : 주민참여제도

△정보공개청구제도 : 1998년 시행. 정부, 지자체, 정부투자기관 등 모든 공공기관에 적용됨. 국민 누구나 궁금한 공공기관 정보의 공개청구 가능. 공개여부 결정기간 10일(1회 10일 연장 가능). 비공개 시 이의신청, 행정심판청구, 행정소송 등으로 다툴 수 있음.

△주민발안(조례제정및개폐청구)제도 : 1999년 지방자치법 개정 시 입법. 주민 일정수 이상 서명으로 조례의 제정, 개정, 폐지를 청구할 수 있도록 하는 제도. 조례 제개폐 여부는 의회 의결에 따름. 청구인 수는 시도 및 50만 이상 대도시 주민총수 1/100~1/70 이내, 시군구 주민총수 1/50~1/20 이내에서 조례로 정함.

△주민투표제도 : 지자체의 주요 결정사항을 주민 직접투표로 결정하는 제도. 2004년 7월 주민투표법 시행. 20세 이상 주민 총수의 1/20~1/5 범위 내에서 지자체 조례로 정하는 수 이상의 연서로 청구. 그외 지자체장과 지방의회의 결정 및 국가에 의해서도 주민투표 실시 가능. 투표권자 총수의 1/3 이상 투표와 과반수 이상 득표로 확정. 주민청구에 의한 투표 실시 최초 사례는 2011년 서울시 무상급식 찬반투표.

△주민감사청구 및 주민소송제도 : 주민감사청구는 지자체의 위법·부당행위에 대해 주민이 직접 상급기관에 감사 청구할 수 있는 제도. 주민소송은 주민감사청구 후 감사결과에 불복하는 주민이 직접 법원에 소송을 제기할 수 있도록 한 제도. 주민감사청구제 2000년, 주민소송제 2006년 시행. 주민감사청구는 주민총수 중 시도는 500명, 50만 이상 대도시는 300명, 시군구는 200명 범위 내 조례로 정하는 수의 연서로 청구할 수 있음. 주민소송은 주민감사청구 후 감사 결과에 불복하는 청구인 중 1인이라도 가능. 2009. 5. 20일 첫 주민 승소. 도봉구 등 서울시 3개 자치구의 지방의원 의정비 과다인상분 반환청구 사건.

△주민소환제도 : 2006년 입법, 2007. 5월 시행. 지자체장, 지방의원 등 지자체 선출직 공직자를 대상으로 19세 이상 주민 중 시도지사 10% 이상, 시군구청장 15% 이상, 지방의원 20% 이상의 서명을 받아 소환투표 청구할 수 있으며, 1/3 이상 투표와 유효투표 과반수가 찬성하면 해당 공직자 해임됨. 2007. 12월 경기 하남시에서 시장 및 시의원 3명에 대한 소환투표 최초 실시. 투표율 미달로 시장 소환 무산됐으나 시의원 2명 소환.

△주민참여예산제도 : 2003년부터 광주 북구 등에서 자발적 도입. 2005년 8월 지방재정법 개정으로 법적 근거가 마련되었으나 임의규정. 2010년까지 100여 지역 참여예산조례 제정. 2011년 지방재정법 개정에 의해 전 지자체 의무 시행 실시로 조례 제정 급속히 확산. 2012. 1월 현재 16개 광역지자체 중 15개(서울시만 미제정), 228개 기초지자체 중 225개 참여예산조례 제정. 하지만 실질적인 참여예산제 시행지역은 여전히 소수에 불과.   <이상>