더 많은 민주주의 - 일(기능), 돈(재정), 힘(권한) 지방정부에

                                    송원찬 경기복지시민연대 정책위원장

  경제협력개발기구(OECD) 회원국 가운데 최저임금 가장 낮고, 가계부채·자살률·사교육비 지출·노인빈곤율 모두 1위인 나라. 헬조선이다. 민주주의를 꽃피운 1500만 개의 함성이 새 아침을 열었지만, 여전히 일부가 독점해온 권력은 아직도 국민에게 이양되지 않고 있다.
 
  최근 문재인 대통령은 시·도지사를 중심으로 하는 ‘제2 국무회의’를 만들겠다고 변함없는 지방분권 의지를 천명했다. 그리고 연방제 수준의 지방분권을 하겠다고 약속했다. 그 연방제 수준의 지방분권이 무엇인지를 이제 보여주어야 한다. 왜 지방분권인지, 분명한 문제인식에서 출발해야 하고 그것은 개헌을 통해 가능하다.

  대한민국의 가장 중요한 과제는 집중된 권력을 어떻게 분산해야 하고 어떤 방식으로 분산할 수 있는가에 있다. 권력 분산은 국민주권을 강화하는 것과 지방분권을 강화하는 것이다. 국민이 주권을 제대로 행사할 수 있는 정치체제를 도입하는 것과 국민이 삶을 살아가고 있는 지역이 결정권을 갖게 하는 정치체제를 도입하는 것이다. 이를 포괄하는 작업이 지방분권 개헌이라 할 수 있다. 국민이 일상생활 속에서 주권자로서의 권한을 행사하는 것과 국민이 지역에서 주권자로서의 권한을 행사하고 이 권한의 일부를 지방정부로 위임하는 것을 내용으로 하는 것이 지방분권 개헌이라 생각한다.

  바야흐로 세계는 무한경쟁에 돌입하며 다양성을 요구하고 있고, 저출산 고령화로 이어지는 사회경제적 구조 변화는 지역공동체 단위의 대응이 중요해지고 있다. 중앙에서 지방으로 권한과 재원을 나누는 지방분권은 주민의 요구에 부응한 생활복지서비스를 제공하여 효율성을 높이고, 지역별 특성에 기초한 내생적 발전전략을 통해 국가 경쟁력을 높이는 일이며 신복지국가와도 그 맥락을 같이하고 있다.

  현재 문 대통령은 광역자치단체장간의 ‘제2국무회의’를 신설해 정례화한다는 계획이다. 그리고 지방자치법의 전면 개정을 통해 △자치입법권 △자치행정권 △자치재정권 △자치복지권 등의 4대 지방자치권 보장의 법적 기반을 마련을 보장할 예정이다. 이외에도 중앙정부가 보유한 인사, 재정, 조직 등의 권한을 지속적으로 지방으로 이양한다는 계획이다. 또한 8대2 수준인 국세와 지방세의 비율을 장기적으로 6대4 수준까지 조정하는 것을 포함해 △국세·지방세간 세목의 합리적 개편 △지방세 비과세·감면율 15% 이하로 축소 △지방교부세율 상향 및 교부세 제도 개편 △포괄보조금제도 도입 등을 고려하고 있다. 

  또한 헌법상 지방자치권을 제약하는 것은 지방자치를 직접 규정하고 있는 117조와 118조 외에도 죄형법정주의를 규정한 제12조 제1항, 기본권제한 법률주의를 규정한 제37조 제2항, 납세의무 법률주의를 규정한 제38조, 조세법률주의를 규정한 제59조 등이 있다. 이렇게 헌법과 관련 법률에 의해 지방자치권은 그 범위가 더욱 좁아지고 있어 근본적으로 지방분권형 헌법으로 개정이 필요하다. 

  문 대통령은 이같은 내용을 포함한 개헌 국민투표를 내년 지방선거때 동시 실시하겠다는 계획이지만 변수는 많다. 개헌에 대한 공감대는 형성됐더라도 실제 개헌까지 이어질 지는 미지수다. 오로지 권력구조 개편을 둘러싼 이해관계에만 몰두해 있는 정치권과 국민연금 등 사회기금의 조기 고갈 우려로 국가 재정의 지속가능성을 검토해야 하는 상황과 맞물려 지자체로의 재정권한 이양은 그리 녹록치 않다고 반대의 목소리도 적지 않다. 

  하지만 이제 완성된 지방자치와 분권을 위해서는 헌법기관으로서 지방의회의 인사권 독립, 재정의 자주성, 입법권과 자치사무의 강화는 거스를수 없는 대세이다. 그리고 지방자치단체는 물론 지방의회, 시민사회단체, 지역주민 등 모든 주체들의 역량 강화로 국가적인 법제도 개선을 위해 더 큰 국민운동이 필요하다.
  문제는 문재인 정부의 분권의지다. 그리고 주권자인 국민의 결정이다.

* (사)경기시민연구소 울림에서 주최한 『지방분권형 헌법 개정 토론회』 자료집에 게재한 토론문임.